政府投資建設項目的動因分析

摘要：在市場經濟中，一只看不見的手配置市場資源和收入分配，大量證據表明政府投資的效率要遠低于私人投資。隨著社會的進步與發展，私人投資將逐步取代政府投資。但在現實中，政府部門仍然參與投資建設一部分項目，究其原因，與市場失靈、扶貧、規制物品等是分不開的。要改善政府投資效率，需要強化競爭機制，加強投融資改革，建立健全后評價機制和完善對決策的有效監督。

關鍵詞：政府投資效率；有效監督；投融資改革；后評價制度

一、政府投資的效率低于私人投資

近年來，我國每年政府投資項目所需資金約5000億元，占全社會固定資產投資的比例為4％～5％。對一個國家來說，政府投資項目往往具有全局性的意義，但同時政府生產容易造成生產過剩和成本增長的現象，使得政府投資的效率要遠低于私人投資，其原因只要是政府機構低效率，主要因素有以下幾個方面：

1 缺乏競爭機制

市場競爭迫使私人企業設法降低成本和提高收益，那么不以最高效率的方式來有效使用資金資源的企業最終將被淘汰出局。然而，在公共機構中卻沒有這種競爭優勝劣汰的競爭機制。公共機構對公共物品的生產并未面臨直接的競爭，即使它們低效率運作，仍能持續生存下去，造成“X—非效率”——也就是說，由于沒有競爭對手，官僚機構有可能過分投資，生產出多于社會需要的公共物品，如不適當地擴大機構、增加雇員、提高薪金和辦公費用，從而造成大量的浪費。

2 缺乏監管機制

政府官員的行為必須受到立法者、公民的政治監督。但是現實中的監督機制往往是不健全的，許多監督形式是軟弱無力的。特別是監督信息不對稱、不完全使得對官員的監督徒有虛名。政府官員一般都是在信息不對稱的環境中工作，立法者和選民都缺少足夠的必要信息來有效的監督公共機構及其官員的活動，這樣，監督者完全可能受被監督者所操縱，后者有可能制定并實施某些有利于自身利益而損害公共利益的公共政策。

3 缺乏追求利潤的動機

私人企業經理具有降低成本最求利潤的動機，其企業具有創新激勵機制，而政府機構沒有這方面的機制，其官員也無利潤動機。由于政府官員不能把利潤占為己有，加上公共物品的成本與收益難以測定，所以，與企業經理不同，政府官員的目標是機構及人員規模的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大當政時的政績。目前，地方政府的政績還主要以國民生產總值、財政收入等直觀的量化指標來衡量。為了追求政績，地方政府會利用其配置資源的權力，減少其它公共產品和服務(如衛生保健、教育等)的供給，不斷擴大投資規模，甚至在投資規模上與其他地方進行攀比。政府官員也是尋求自身利益最大化的行為主體，增加投資具有政績上的高效率和責任上的低風險(效益遠遠大于成本)。因為缺乏對決策人的約束，一旦項目失敗，政府官員沒有具體的責任，更談不上受到行政處分和法律的制裁。另外，有些政府投資項目周期比較長，在其負面影響顯現時，可能已經是下一屆政府，和自己毫無關系。

二、政府投資效率低為什么還要建設

由于在以市場為導向的經濟活動方面，公共部門的效率低于私人部門，技術進步正在使傳統上被認為是自然壟斷的市場也有可能開展競爭，越來越多的產品和服務由私人部門提供。那么，為什么政府還要投資建設項目，提供產品和服務呢?市場失靈、扶貧和規制物品等為此提供了充分的理由。

1 市場失靈的存在要求政府投資建設項目

市場失靈是指通過市場價值規律這個“看不見的手”無法實現資源最佳配置、效率最高的情況，也是指市場機制在不少場合下會導致資源不適當的配置，及導致無效率的一種狀況。現實中的市場失靈主要包括自然壟斷、外部效果、公共物品及信息不對稱和市場不完全等。

(1)自然壟斷

自然壟斷項目主要是指由于資源條件分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷項目，需求和供給的條件是的只由一個廠商來進行生產時的成本最低。由于這種自然壟斷所造成的市場失靈，政府投資建設項目就有一定的約束力，在某種程度上可以保障居民的基本生活需求，另外一個方面，政府參與建設投資項目，可以依靠政府的信譽取得國際金融組縱的低息貸款，這也是普通私人投資者做不到的。例如國家的電網、自來水、污水處理等都屬于自然壟斷項目，他們大多都是由政府公共部門提供的，這種由于政府干預的自然壟斷項目，通常情況下能夠導致產量上升，價格下降。當然解決自然壟斷問題還有其他很多種方式，例如設立一家受管制的私人企業或者是通過特許權招標的方式等等，這也是政府要投資建設項目的原因之一。

(2)外部效果

外部效果(外部性問題)為政府干預提供了另一個理由。有時候，一些活動產生的效益與費用并不反映枉企業的效益與費用中。不反映在企業的效益與費用中的社會費用與私人費用之間的差異和社會效益與私人效益之間的差異就是外部效果。外部性的存在，使價格機制不能傳遞出為獲得效率的正確信息，正外部性顯著的領域將出現民間投資不足，政府可以采取各種干預措施，引導他們生產從社會角度講是最佳數量的產品或服務。因此需要政府對投入的補充，如農業、水利、通訊、教育、衛生、環境治理和部分交通運輸等項目。

(3)公共物品

私人投資項目主要是以營利性為主要目的，私人部門通過向市場提供商品和服務，目的是為了獲取相應的利潤，因此，私人部門投資就有一定的排他性和競爭性，而公共物品就不具備這樣的特性，也就無法通過市場來配置這方面的資源，私人部門也會避開生產這類公共產品，比如凈化城市的空氣對整個城市乃至社會都會有很大的益處，但卻幾乎沒有私人部門去做這項工作，因為他們無法從中衡量收益，也無法收費，因此這類的項目還是要由政府部門來負責。事實上，人們是不可能缺少這類基礎設施的建設、社會治安的穩定以及環境保護、國防安全等這些公共物品的，如果公共物品沒有人提供，私人投資也將失去了穩定的投資環境，整個社會的進步將會發展得十分緩慢，市場也將處于失靈的狀態，因此一些非排他性、非競爭性的公共物品的提供，需要政府干預。

(4)信息不對稱和市場不完全

信息不對稱和市場不完全是導致市場失靈的另外一個原因。當信息不完全時，個人的行為常具有類似外部效果的作用，這往往會導致產品或服務的生產值達到次優(Greenwaid和Stiglitz，1986)。事實上，幾乎所有的市場都是不完全的，而信息是始終不完全的，生產者通常都比消費者更了解他們所銷售的產品，政府通常情況下只有在嚴重的市場失靈的情況下才有可能采取相應的措施進行干預，從而實現資源的最優配置和增加福利。阿羅和林德(A FFOW和Lind，1970)認為，當政府扮演投資者的角色時，它必須對風險持中立態度，既不能偏好風險，也不能躲避風險。政府應根據期望凈現值來選擇項目，而不要考慮圍繞凈現值均值的方差。政府對待風險的中立態度意味著，一些風險較大的項目對公共部門的吸引力要大于私人部門。另外，政府所能支配的資源要遠遠超過私人部門，因而政府部門還可以承擔那些大規模、具有戰略意義的項目，這也是政府干預的另外一個原因。

2 減少扶貧是政府投資建設項目的職責

從政治與道義的角度來說，減少貧困是政府的職責。完全競爭的市場均衡是一個帕累托最優，但可能具有明顯的不公平：一些人得到的太多，而另一些人則太少。得到太少的群體(城市或農村的低收入群體)如果明顯增加一方面會影響他們的生活水平與生活質量，另一方面會造成社會的不安定。因此，給予政府的收入再分配，像類似于醫療保健、教育等服務就可以由政府來提供，這樣的政府干預在道義和政治角度來說都是合理的。因此，扶貧、增加就業是政府投資項目要考慮的領域之一。

3 規制物品的介入要求政府投資建設項目

政府另一個干預的理由是個人的行為可能并不總是符合他們自己的最佳利益，因此政府必須介入，以確保他們的行為符合其自身的最佳利益。某些倡導政府干預的人認為，僅靠提供信息通過征稅強迫那些“行為不當的人”為其造成的外部效果付費是不夠的，比如政府要強制實行九年制義務教育，頒布效應的法令禁止吸毒等等，政府在某些領域有必要進行強制的規定和干預。

通過以上的分析，我們可以看到，市場失靈、扶貧、規制等等都是政府要參與干預的理由，當然除此之外，還有互補市場的存在、厭惡風險的取向、資本成本優勢和項目的規模及戰略地位等都需要政府的參與建設投資。在市場經濟的條件下，盡量的要以市場自身調節為主，考慮費用分擔和效益分配，從理論上說，政府干預并不一定是糾正市場失靈最好的方式，政府也要考慮衡量社會福利的增加與收益費用之間的關系，在不同的情況下采取不同的應對措施，這樣，政府的作用才能真正體現出公平、公正，能使整個社會的福利最大化也是政府投資建設項目的最終目標。

三、怎樣才能改善政府投資效率

1 積極發展政府投融資手段

由于公共項目建設具有規模大、建設周期長、投資回報率較低以及沉沒成本較高等特點，長期以來一直是我國經濟發展的“瓶頸”。目前我國經濟正在“藍燈區”低位運行，需要大規模的公共項目建設，資金的需求遠大于資金的供給，民間資本雖然充裕，但其資金的分散性與公共項目建設資金集中性的要求不相適應，所以很難在短期內集中小額的、分散的民間資本。商業銀行的資金和外國資本首先追求的安全性和贏利性。因此，特別是純公共項目建設，就成為發展政府投融資的必然選擇。從上面分析可以明顯看出，進一步發展政府投融資，以此帶動和促進公共項目建設的發展，具有十分重要的作用，政府可以采取以下措施進一步發展政府投融資：(1)適當擴大國債的發行量；(2)增大市政建設債券發行量；(3)積極而又穩妥地利用部分養老保險基金參與公共項目建設；(4)增大政策性銀行籌集資金量。

2 建立健全后評價機制

國內外的實踐證明，建立后評價機制對提高政府投資效率是一個有效的措施。有一個完善的后評價機制，不但可以為追究項目決策人的責任提供依據，而且可以避免同類項目出現類似的失誤。根據發達國家和國際金融機構的成功經驗和我國的實際，建立健全政府投資項目后評價機制應做好以下幾個方面的工作：設立垂直的、獨立的后評價機構；堅持后評價的獨立性、有用性、可信性和透明性原則；制定科學、合理的管理體系和評價程序；研究和完善后評價的理論和方法體系等。

3 完善對政府投資項目的有效監管

完善對政府投資項目的有效監管需要從強化監察、審計部門的監督和社會公眾的監督兩方面入手。對于我國的政府投資項目，按規模大小，通常是由各級發展與改革委員會審批，財政部門撥款，建設部門、主管部門或政府設立的作為融資平臺的機構負責招投標、設計和施工，監察部門和審計部門則是在項目完工后才介入監督。這種事后監督不能說對政府投資項目科學決策沒有作用，但與事前和事中監督比較，其作用是非常有限的。在進行政府投資項目決策時，除了進行充分的可行性研究和不可行性研究外，還需要監察和審計部門主要從項目的必要性、合規性和透明度等方面進行監督。

強化社會公眾的監督就是要充分尊重社會公眾的知情權。為了把接受社會公眾的監督落到實處，可以考慮建立完善的政府投資項目信息披露和社會公眾參與決策的制度。凡是有一定規模的政府投資項目，都應該有順暢的渠道和足夠的時間披露信息，接受社會公眾的監督。社會公眾參與決策可以參照參與式社會評價的理論和方法。