食品安全問題原因分析及對策研究

食品安全問題是關系民生的大問題，2009年2月末全國人大常委會高票通過《食品安全法(草案)》，從一定程度上彌補了我國有關食品安全管理制度不足的地方，但是，我國政府對食品安全的監督仍然存在著不足。本文從生產者、消費者、監督者三個角度，對造成食品不安全的因素進行分析，探尋了政府對食品安全進行有效監管的策略。

一、引言

2008年9月，“三鹿毒奶粉”事件致使全國近5萬名嬰幼兒患病，150多名發生腎衰竭。同年10月，大連韓偉養雞有限公司的雞蛋中也被查出含有三聚氰胺。此類事件早已讓中國的食品安全聲名狼藉。食品安全問題已不僅僅直接關系到廣大人民群眾的身體健康與生命安全，更關系到市場經濟的正常運行和社會關系的健康穩定，食品安全問題的根源在哪里，如何預防和控制食品安全問題，這不僅僅是一個技術問題，更是一個管理問題。

國內文獻中，何坪華、凌遠云、周德翼(2009)從價值鏈生成機制角度分析了其對食品企業質量安全信用行為的影響，并提出完善市場準入制度和提高產品門檻等幾個方面的政策建議；肖玫、袁界平、陳連用(2007)在分析食品安全的影響因素時，細化了農產品生產、加工處理、流通等過程中可能影響食品安全的因素。國外文獻方面，Swinbank(1993)提出由于食品安全具有較高的收入彈性，隨著生活水平的提高，消費者會日益注重食品安全。這些研究，一般都屬于定性分析或經驗介紹，缺乏深入的理論層面分析。在目前的經濟條件下，深入分析食品安全問題的原因，對于進一步認識食品安全的政府監管具有重要的理論與現實意義。

二、食品安全概述

(一)食品安全定義

1984年，世界衛生組織(WHO)在題為《食品安全在衛生和發展中的作用》的文件中，曾把“食品安全”與“食品衛生”作為同義詞，都定義為“生產、加工、貯存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康，并且適合人消費的種種必要的條件和措施。”本文將食品安全定義為：食品在生產加工流通等活動環節中，符合國家強制質量標準和應當有的營養要求，不存在任何可能造成急性、慢性或潛在性威脅或損害人體健康的有毒、有害物質致消費者病亡隱患。

(二)食品安全問題發生的原因

1 從生產者角度出發分析。食品生產加工是個復雜的過程，食品安全問題可能源自整個食物鏈，也可能源自農田、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售以及消費者自己的加工環節，即“從田頭到餐桌”的各個環節構成了影響食品安全的基本因素。農產品生產過程中，如農業生產環境的污染，違規使用農藥、獸藥，濫用植物激素都可能造成食品安全隱患：食品加工處理過程中，不法生產廠家為降低成本，濫用食品添加劑、化學成分，使用劣質原料。如生產白酒用工業酒精勾兌，違禁使用工業鹽腌制泡菜，色素勾兌碳酸飲料，生產奶粉添加三聚氰胺等：食品的流通過程中，經營企業因貪圖私利，蓄意出售過期或變質食品，或者對變質腐敗食品進行再加工以欺騙消費者。如南京冠生園用陳年月餅做湯圓等。

目前，我國企業進入食品生產部門的經濟門檻較低，食品加工企業多為小而散的作坊式加工企業，企業經營規模小，生產條件簡陋，使用設備陳舊，人員素質偏低。由于不安全食品鏈本身具有較強的價值鏈增值能力，眾多的小企業趨向于選擇生產劣質食品，以降低經營成本，最大限度擴大利潤。同時，作坊式加工企業對資金的要求不太高，使之具有較為靈活的進退機制，這也使得政府監管部門難于對其進行監管。

2 從消費者角度出發分析。一方面，由于消費者知識的有限性以及信息優勢方對信息的壟斷，導致市場失靈現象發生。市場失靈的經濟學本質是信息不對稱，在食品安全問題上，生產者和銷售者對食品質量所擁有的信息要遠遠多于消費者，消費者可能熟知自己經常接觸的幾種品牌，而對市場上大多數食品品牌的質量安全則完全無知或知之甚少。消費者要了解某類食品的質量狀況，就必須進行大量的實地調查或委托中介機構進行調查，而這樣就需要花費高昂的成本，因此，構成了交易者搜尋市場信息的障礙。

另一方面，理論上由于食品安全具有較高的收入彈性(Swinbank，1993)，隨著我國人民生活水平的提高，消費者日益注重食品安全。但是，當前我國大部分居民生活水平并不高，受個人收入水平和“綠色食品”不菲的價格水平的制約，龐大的中低收入消費群體對廉價食品有著巨大的市場需求。廠商往往通過價格而不是質量取勝，低質的食品相對價格低，廠商能夠據此形成自己的競爭優勢，消費者對不安全食品偏低的抵御防范和責任追究能力會導致市場“用腳投票”機制失靈，進而進入“劣幣驅逐良幣”的“格雷欣法則”惡性循環之中。

3 從政府監督者角度出發分析。政府作為食品安全法律以及食品安全標準的制定者、監督執行者，對食品市場起著及時監管、積極引導的作用。由于消費者與食品生產企業的信息不對稱，導致了市場失靈現象的發生，公眾不能夠有效發揮監督作用，政府團體的監督就顯得尤其重要。但是，由于種種原因導致的政府失靈，即政府不能有效及時發揮其監督作用時，食品安全問題就可能發生。食品安全監管中政府失靈有以下幾種原因：

(1)法律法規、標準缺乏完整性。食品質量的法律、法規、標準是政府監督的基石。中國未頒布食品安全法(草案)之前的法律體系，包括《食品衛生法》、《質量安全法》并非以食品安全為目的構建而成，其中并未包括為各國一致認可的確保食品安全的法律原則和制度。例如，風險分析原則、預防性原則、可追溯制度、召回制度等，法律法規缺乏完整性。這些都可能造成監管過程中的職能缺失。

(2)食品質量的檢測體系、認證體系不完善。一方面，我國有關食品安全的標準太老太少，未與國際接軌。如我國食品衛生法制定于1995年，其中僅規定了291條食品農藥殘留指標，而國際食品法典則規定了2439條農藥殘留標準。另一方面，我國食品標準又太亂，衛生標準、質量標準、國家標準、地區標準、行業標準、企業標準等，標準間重復交叉、層次不清。科學、統一、權威的食品安全標準體系，是保障食品安全奠定堅實基礎，缺乏統一的食品安全標準體系又容易導致各個執法部門法出多門、各自為政現象的發生。

(3)多頭管理，職能交叉，權責不統一，地方政府監管不作為。食品監管的多頭管理指的是，藥品與食品監督管理部門、農業部門、質檢部門、工商部門、衛生部門等都依據各自不同的標準對食品的生產加工、流通等環節進行監管。職能交叉是指監督管理體制上存在多部門間的模糊地帶。多頭管理和職能模糊交叉使得部門與部門之間的職責不明確，權力責任不統一，造成遇到問題又無人管理的混亂局面。地方政府的監管不作為表現為地方保護主義，由于地方政府有權制定自己的規章和標準，而地方的食品安全管制機構都是地方財政供給，使其更可能關注本地區利益而不是國家利益，地方各級管制機構在實際操作中難以協調統一，跨地域食品安全管理職能缺失。

(4)缺少知識全面的監督管理隊伍。中國食品安全的監督管理已有50多年的歷程，現有的衛生監督以及相關的技術人員很多，但名副其實的專業技術人員卻寥寥無幾，甚至是缺乏，特別是缺乏縣一級的執行衛生標準的專業技術人員。這就導致許多技術問題的處理過于簡單，監督力度不夠。

三、政策建議

(一)建立由于地方政府的食品安全監督失職導致消費者權益受損的處罰賠償機制，積極破除地方保護主義。破除地方保護主義必須堅決實施食品安全事故問責制度，只有這樣，才可以確保各項食品安全管制措施的全面執行。食品安全事故問責制度的核心在于建立責任追究制度，只有權責分明，才能提高責任人的監管意識。

(二)加大對制假企業的處罰力度，同時對部分企業實施減稅政策，支持其技術設備的改良。提高對違規生產經營者的懲罰力度，能夠著重打擊其提供缺陷食品的積極性，直接有效地提高食品質量安全生產經營監管效率。對高新技術食品企業采取減稅政策，支持和鼓勵此類食品企業設備的改善以及技術的引進，降低企業質量改善的成本，降低其因專用資產而提高的經營風險。

(三)加強中央和地方食品監管部門的協調，明確各部門權責范圍，有效降低政府食品監管的成本。政府應積極解決監管部門間分割與不協調問題，對政府食品安全管理機構進行合理分工，加大部門間的協調力度，提高食品安全管制的工作力度與效率。

(四)建立健全消費者與企業間相互溝通的機制，加大政府監管工作透明度、公眾參與度。加強消費者食品安全教育和宣傳，以提高公眾對食品安全的關注和認知水平：借助新聞媒體的輿論力量不斷完善政府、企業和消費者間互動的信息收集及披露制度，建立政府評價、行業評價和社會評價三者相結合的評價體系：提供食品安全公共信息平臺，以便消費者盡快了解更多更新食品安全信息，減少由于信息不對稱而引發的逆向選擇現象。

(五)加強食品安全科技成果、技術的儲備以及監管人才培養，加快高校食品安全評估方面的技術成果向公司企業的轉移。加快人員培養和技術轉移能有效解決當前中國食源性危害關鍵檢測技術和控制技術比較落后的現狀。有利于促進專業技術人員分部門、分行業解決相關技術問題，提高當前政府監督的力度。