關于內蒙古牧民收入問題的調查與思考

近年來，隨著中央“三農”工作力度的加大，“三牧”問題也受到了社會各界人士的廣泛關注。內蒙古2009年政府工作報告提出“高度關注并認真解決好牧民的生產生活問題，采取有效措施促進牧民收入的增長”。為了更好地貫徹自治區政府工作報告精神，深入了解牧民收入情況，促進牧民增收，自治區發展研究中心組織調研組，對部分盟市旗縣進行了典型調查，現將調研情況和相應思考報告如下。

一、內蒙古牧民收入增長速度呈現放緩的特征

“十五”以來，我區經濟進入快速發展時期，連續7年保持全國第1。從表1看，全區地區生產總值、財政收入、人均生產總值“十五”期間分別年均增長17.12％、24.58％、13.8％，快于“九五”時期6.06、10.67、4.98個百分點。而牧民純收入“十五”期間年均增長2，85％，低于“九五”時期6.38個百分點，增速明顯放緩。近3年，我區經濟仍保持高位增長，全區地區生產總值、財政收入、人均生產總值年均增長19.55％、20.97％、13.19％，分別高于牧民年均純收入增速11.22、12.64、4.86個百分點，全區地區生產總值、財政收入與牧民純收入的增速差距進一步拉大。

從全區城鄉居民收人年均增速對比看(見表2)，“九五”期間我區城鎮居民、農民和牧民收人分別增長9.59％、7.25％和9.23％，牧民收入增速低于城鎮居民0.26個百分點，高出農民1.98個百分點。“十五”期間，城鎮居民、農民和牧民收人分別增長11.13％、7.91％和5.38％，牧民收入增速明顯下滑，低于農民2.53個百分點，不到城鎮居民的一半。“十一五”以來，隨著中央和自治區惠農惠牧政策力度的加大，牧民純收入年均增長8.33％，速度明顯快于“十五”時期，但仍低于城鎮居民和農民3.93、3.83個百分點。2008年，城鎮居民人均可支配收入與牧民人均純收入差距由2003年的3811.9元擴大到8226.7元。

與全國相比(見表2)，全國農民年人均純收入增長速度“九五”時期為4.73％，“十五”時期為5.26％，近3年上升到8.49％，一直保持持續加快的態勢，“十五”時期增長速度已超出我區牧民增收速度。

二、內蒙古牧民增收面臨的主要問題

(一)我區牧民收入渠道單一，畜牧業仍是牧民收入的主體

畜牧業是牧民家庭的支柱產業。統計數據顯示，畜牧業收入在牧民總收入中占75％以上，在家庭經營總收入中占80％以上，畜牧業為主的第一產業是牧民收入的主體。2007年，牧民家庭經營收入中的二、三產業分別占一0.25％和0.72％，比重很低，甚至是凈支出。以蘇尼特左旗為例。2008年牧民第一產業的收入達12130元，占總收入的87.3％；二、三產業收入和工資性收入合計709元，占總收入的5.1％。從常住牧區的單個牧戶來看。所調研的9戶中6個牧戶的畜牧業或草場收入占全部收入的95％以上，其中2戶達到100％。

(二)惠牧政策力度相對弱，轉移性收入比重低

近年來，國家對“三農”的投入逐年加大，但是惠及牧業特別是惠及草原畜牧業的政策很少。國家和自治區對農業補貼除去技術性、風險性的間接補貼外，還增加了大量惠農直補和價格波動補貼，而畜牧業補貼中較大部分屬于相關技術部門的間接補貼，如奶牛凍精補貼和疾病防治疫苗補助等，占補貼額的40％以上。中央在畜牧業方面重點關注的生豬、奶牛等牲畜的補貼政策，主要惠及到農區畜牧業，而草原畜牧業基本享受不到。在四子王旗走訪中發現，對農民的單項補貼有退耕還林補貼、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具補貼、農業政策性保險補貼、奶牛補貼、能繁母豬保險補貼和生豬補貼等，而對牧民除了牧機補貼幾乎沒有其他任何生產性補貼政策。而牧機補貼范圍又很有限，只有購買規定品牌牧業機械的牧戶才能得到相應補助。2008年，四子王旗每個農民政策性補貼收入達到1228.5元，占人均純收入的36.1％；而牧民政策性人均收入僅199元。占人均純收入的4.1％。再如，四子王旗查干補力格鎮白音嘎查，2008年只有少數幾個牧戶購買牧業機械得到相應補貼外，大部分牧戶生產性財政轉移補貼為零。

(三)牧區剩余勞動力轉移難，工資性收入水平低

牧民因語言、觀念、文化等各種因素的阻隔，外出務工的人員很少。同時畜牧業的四季經營方式，使牧區無“牧閑”時節，季節性外出務工人員也自然比農區少了很多。從全國情況看，全國農民工資性收入比例逐年上升，接近40％，而我區農民和牧民工資性收入比例比較低，牧民工資性收入比例不足10％。

牧區勞動力轉移難，草場流轉就難，也減緩了牧區畜牧業規模效益的提升。例如，2008年末蘇尼特左旗300只以上規模的牧戶占總牧戶的1/3，卻集中了2/3的牲畜：其它2/3的牧戶屬于無畜戶或少畜戶，少畜戶約占總戶數的1/2(見表4)。目前，在牧區，一方面是推行草畜平衡制度，牧戶養殖規模受到草場限制，大戶無法擴大牲畜數量；另一方面是無畜戶和少畜戶勞動力又不能有效轉移或轉產，仍占據草場，草場仍處于家庭為單位的分割狀態，阻礙了大草場、規模化經營、集約化發展。

(四)牧民收入增幅波動較大，中低收入牧民增收困難

1997～2007年，牧民收入同比增長速度變化大于農民和城鎮居民，城鎮居民收入同比增長速度最為平穩。目前，牧區大部分地區仍粗放經營、靠天吃飯，年景好壞成為決定畜牧業經營效益的重要因素，也影響了牧民年收入的增減。我區大部分牧區嚴重缺水，自然災害比較頻繁，加之草原畜牧業抗災能力較弱，導致牧民收入增幅不穩定，波動較大。

在牧區草畜承包以來，牲畜逐漸向部分少數牧戶集中，一些地區70％的牲畜集中在25％的大牧戶手中，以畜牧業為主要收入來源的75％的中小牧戶，人均純收入低于平均線，增收較困難。數據顯示。蘇尼特左旗特別是飼養規模200只(羊單位)以下的牧戶和無畜戶比例達到52.4％，僅靠畜牧業和本地打零工只能維持較低的生活水準。

(五)牧區生產生活支出較高，凈收入相對低

首先，牧區大部分地區位于內陸，降水量少，加之草場面積較大，加大了圍欄、飼草、棚圈、良種等生產性投入。數據顯示，牧民家庭經營支出絕對數以及在總支出中的比重都高于農民。2002～2007年，我區牧民人均家庭經營支出達到農民的200％以上，2002年差距最大，達到269％；牧民家庭經營支出在總支出中占40％以上，平均高出農民6個百分點(見表5)。干旱牧區生產性投入更多，比例更高。例如，蘇尼特右旗鳥日根塔拉鎮額爾頓敖包嘎查道爾吉扎布家(富裕戶)，2008年總收入為15.5萬元，全部來自畜牧業，但是僅飼草支出高達9.75萬元，占總收入的62.9％。

其次，牧區偏遠內陸的地理位置和分散式居住方式，增加了水、電、暖、路等設施的建設難度，增加了牧戶生活成本。其中，水資源是影響牧區生產、生活的重要因素。特別是我區中西部地區的荒漠化、半荒漠化草原牧區年降水量200毫米以下，水資源嚴重短缺。因此，不少牧戶只能拉水、買水吃，并存放在戶外水窖中。例如，蘇尼特右旗烏日根塔拉鎮額爾頓敖包嘎查的色仁敖都和都布新兩家(中等戶)沒有自己的水井，人畜飲用水年支出高達5000元左右，加大了生活支出，并且儲存在戶外水窖中的水，存在嚴重的水安全隱患。

再次，農民總支出包括家庭經營和生活消費兩項支出，牧民總支出除了家庭經營、生活消費外還包括其他非生產性支出。2007年僅其他非生產性支出牧民多出農民1218.5元，占總支出的10.2％。另外牧民生產、生活支出的“雙高”。從總收支角度看，2003～2007年，只有2005年牧民家庭凈收入為正數，其他4個年份均為負數，也就是年度內牧民總支出大于總收入。相反，同期農民家庭總支出都低于總收入。

三、促進牧民增收的政策建議

(一)加強生態保護與建設，建立草原生態補償機制

建立草原生態補償機制，可以從長效制度上保障牧民收入，有利于引導牧民轉變草原畜牧業生產方式，實現牧區經濟的持續發展。

一是根據我區草原生態優劣將草原劃分為生態草保護區和牧草放養區兩大類，實行分類管理，明確草原生態補償對象。在生態草保護區里實行嚴格的生態草保護措施，主要補償對象第一類是直接對草原生態保護建設的補償，第二類是對為保護草原生態環境而放棄或減緩地方經濟發展及個人財富積累的牧區和牧民個人的補償。在牧草放養區里嚴格控制牲畜總數量，對草地進行科學規劃，實行科學放牧。主要補償對象第一類是幫助牧民轉變生產、生活方式的補償：第二類是對促進草原牧區社會事業發展的補償。

二是草原生態補償要向重點地區集中補償。當前應著重對我區草原生態破壞嚴重區、生態脆弱區和生態關鍵區進行補償，實施整個嘎查、整個蘇木、整個區域的整體補償政策，避免平均分散補償。

三是建立草原生態稅費制度。按“受益者付費”、“污染者付費”原則，對在草原牧區消耗草原資源或對草原生態環境產生不良影響的生產、開發經營單位開征一般環境稅及補償性的污染排放稅，征收的稅金用于草原生態保護建設。

四是制定草原生態補償法。確立生態環境資源價值屬性，界定環境行為界限和范圍，規范不同層次環境決策。

(二)擴大惠牧補貼范圍，建立促進牧民增收政策保障機制

加大財政向牧區傾斜的力度，逐步形成財政支牧資金穩定增長機制。

一是建議國家出臺畜牧業產品儲備制度和最低保護價制度，建立包括肉類、奶業、絨毛等主要畜產品儲備制度和最低保護價制度，使畜產品與農產品享受同等待遇，保證市場供給穩定，降低牧民收入的波動性。

二是牧區經濟總量和財政收入的規模都比較小，建議國家免除對牧區建設項目配套資金的政策，

三是建議國家出臺長期的退牧還草政策，擴大退牧還草工程建設的內容和實施范圍，延長退牧還草飼料糧補助期，提高折現標準，提高圍欄建設、重度退化草原補播草種費中央補助標準，并將人工飼料基地和舍飼棚圈、青貯窯等配套設施建設納入補助范圍，

四是建立以直補為基礎的牧民收入補償制度，生產性補貼方面，根據牧業生產中的主要生產環節設置牧業補貼，應當對棚圈和青貯窖建設、人工種草、飼草料加工機械、畜種改良、柴油等關鍵生產環節和生產資料進行財政補貼；生活性補貼方面主要集中于水、電、住房及家用電器等生活設施方面，以滿足牧民基本生活需求，提高生活品質。

另外，根據2008、2009年度我區已實施的農牧業各項補貼政策，在生產性補貼方面，建議對新建標準化棚圈每平方米補貼70％，其中中央財政補貼40％，自治區財政補貼30％：新建青貯窯自治區財政每立方米補貼50％：每公斤牧草種子自治區財政補貼50％：柴油按市價自治區財政每升補貼30％：飼草料加工機械和畜種改良方面，要在現有補貼基礎上，繼續擴大補貼品種，提高補貼額度。生活性補貼方面，對新建標準化住房，由自治區財政按每平米成本價20％予以補貼：購置家用電器，結合國家家電下鄉政策，在國家補貼基礎上，自治區財政再補貼15％：對缺水地區牧民由當地財政按購買價格的40％給予補貼。

各牧業旗縣在國家、自治區財政補貼基礎上，根據自己所處區域、草原類型、草原面積、牲畜數量、畜牧業發展水平以及牧民人均收入等因素再綜合確定本地財政補貼范圍及標準，

五是建議國家、自治區在牧區增加對肉牛、肉羊這兩種草原主要畜牧品種的保險補貼。保費補貼比例：中央財政補貼40％，自治區財政補貼40％，養殖戶承擔20％。

(三)轉變畜牧業發展方式，建立促進牧民增收長效機制

當前畜牧業仍是我區牧民收入主體，但牧區靠天養畜狀況還沒有根本改變，因此轉變傳統畜牧業生產經營方式是保證牧民收入穩定增長的基礎。

一是科學利用草場資源，不斷推進規模化經營、科學化養殖。對生態條件較差區域及人均資源少的中小牧戶，除生態保護項目外，不再安排其他建設項目，促使其轉移就業或流轉草場。地方政府通過引導扶持政策，鼓勵牧民采用轉讓、轉租、承包、互換、人股等多種形式進行草原合理流轉，加速草牧場向種養能手集中，實行適度規模經營，探索建立莊園式生態牧場，重點推廣聯戶經營模式，重點培育戶均15000畝草牧場的現代牧場主，實現由“靠天養畜”向“規模養畜”“集約養畜”發展。

二是在牧業旗縣全面實施畜牧業良種工程，在已有的畜牧良種補貼基礎上，自治區財政應將肉牛、肉羊、細毛羊、絨山羊等優勢畜種全面納入直補范圍，降低牧民生產性支出，加快畜牧品種改良步伐，提高牲畜個體生產性能。配套實施畜牧品種改良示范旗(縣)項目，在牧業旗縣建立層次分明的原種場、擴繁場、商品場相配套的畜牧品種改良體系，強化旗(縣)、蘇木(鄉鎮)畜牧改良技術服務體系建設，從根本上降低牧民牲畜改良成本。

三是加快畜群周轉，做大做強幼畜經濟。根據市場價格，地方財政采用“以獎代投”方式，實施犢牛育肥、冬羔、早春羔出欄補貼獎勵政策，加快當年羔和牛羊育肥出欄，提高牛羊商品率和市場占有率。

(四)加快生態移民步伐，建立促進牧民進城的轉移機制

解決牧民增收緩慢問題必須跳出牧區、跳出畜牧業，加快牧民向城鎮轉移步伐，只有最大限度地減少牧區人口，才能相對增加牧區人均占有資源數量，為草場流轉和聯戶經營創造條件，提高牧業勞動生產率，同時也為牧民增收開辟新渠道。

一是加快牧業旗縣城鎮化、工業化步伐，把轉移牧區人口與產業布局、城鎮建設、工業項目用工統籌安排，納入當地經濟社會發展總體規劃和新牧區建設規劃。通過大力發展城鎮二、三產業，尤其是勞動密集型產業，引導鼓勵企業吸納牧區勞動力，對招用轉移牧民并簽訂1年以上勞動合同的單位，按其實際招用人數，移出地旗(縣)政府按每人每年1000元標準支付用人單位崗位補貼，崗位補貼期限為五年，同時當地稅務部門要對用人單位實行一定額度的稅費減免，鼓勵企業為轉移牧民提供更多崗位。同時，大力發展個體私營經濟，積極拓展城鎮公共服務領域，提高城鎮整體功能，為牧民轉移增收搭建平臺。

二是完善轉移進城牧民的社保工作。養老保險方面，將轉移進城牧民直接納入城鎮職工基本養老保險，并將符合城鎮居民最低生活保障條件的轉移牧民列入城鎮低保管理范疇。醫療保險方面，將轉移進城牧民直接納入城鎮居民醫療保險體系。就業保障方面，對轉移進城牧民進行身份置換，由牧民變為城鎮市民，統一實行城鎮化管理，消除其在城鎮社會各領域的就業限制：對就業困難的轉移牧民直接納入城鎮登記失業人員《再就業優惠證》的享受范圍：對進城創辦經濟實體的牧民，給予和城鎮下崗職工同樣的稅費減免、社保補貼、小額擔保貸款等政策支持：對年富力強，無語言障礙，具有一定勞動技能的牧民，依據自愿原則，實施跨地區就業工程，增加異地收入。住房保障方面，轉移牧戶在城鎮購買普通商品住房、二手房，免繳房屋交易手續費、登記費、契稅減半執行：申請自建住房。免繳城市市政公用設施建設配套費、規劃費、質監費、建安勞保費：對經濟困難的轉移牧戶要加強經濟適用房、廉租住房分配傾斜力度。

三是加大牧民非牧勞動技能免費培訓力度，逐步形成以培訓促轉移的長效機制。強化牧民子女的教育轉移，對轉移出來的牧民子女率先實行12年義務教育，牧民子女考入職業技術院校，政府為學員承擔全額學費，由自治區財政和當地財政按一定比例承擔。