完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法思考

目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律框架已初步形成，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了有力的法律保障。然而不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行立法在許多方面仍存在不足，制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，亟需加以完善。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的歷史考察

相對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，其立法起步較晚。上世紀(jì)80年代末以前，我國(guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是禁止的。1982年憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”1986年《民法通則》第80條第3款也規(guī)定：“土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”

我國(guó)在立法上第一次明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法地位的是1988年《憲法修正案》第2條，該條對(duì)i982年《憲法》第10條第4款進(jìn)行了修改，取消了土地不得出租的規(guī)定，同時(shí)增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)。此后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)或修改法律，逐步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。1988年《土地管理法》第2條第4款規(guī)定，國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1993年《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。1994年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》，提出“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”，并規(guī)定了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股4種流轉(zhuǎn)方式。1995年《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用可以抵押。同年，國(guó)家土地管理局發(fā)布了《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》，對(duì)“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}作了具體規(guī)定。進(jìn)入21世紀(jì)以后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)再度升溫，依靠零散的法律規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，亟需一部統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的法律予以規(guī)范。

2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、程序、方式以及流轉(zhuǎn)合同的條款、爭(zhēng)議的解決等作了系統(tǒng)規(guī)定，結(jié)束了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分散狀態(tài)。此后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入新一輪立法高潮。2003年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2007年《物權(quán)法》頒布，基本沿襲了《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)加以規(guī)定。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的不足

(一)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人范圍狹窄

我國(guó)現(xiàn)行立法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為兩種：一種是家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，適用于農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等；另一種是其他方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，適用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村“四荒”土地，可依法采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。對(duì)于這兩種承包方式的流轉(zhuǎn)當(dāng)事人，法律作了不同的限制。

對(duì)承包人的限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條、47條、48條的規(guī)定，家庭承包的承包方必須是木集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，以其他方式承包的承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)，而且本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。

對(duì)受讓人的限制。根據(jù)《土地承包法》第33條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶(hù)，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。在同等條件下。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。”

可見(jiàn)，家庭承包的承包方被限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，受讓方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人，具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的這種身份限制，造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，一些富有管理經(jīng)驗(yàn)、擁有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人難以通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，阻礙了農(nóng)村土地資源的合理配置。

(二)流轉(zhuǎn)方式受到限制

我國(guó)現(xiàn)行法律根據(jù)承包的土地不同，規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式也不盡相同。通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股以及“其他方式”。其中，林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承。通過(guò)其他方式取得的“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。應(yīng)該說(shuō)，立法對(duì)其他方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式規(guī)定得比較明確充分，而家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定則比較模糊。“其他方式”中是否包括抵押，除林地外，耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許不允許繼承，答案并不明確。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)一步解釋為“其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式”，但仍沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。從我國(guó)現(xiàn)行立法的規(guī)定來(lái)看，抵押和繼承在家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中仍然受到限制。

(三)流轉(zhuǎn)行為須得他人同意

《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“……采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意：采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，由該農(nóng)戶(hù)同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”這就意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包方同意，否則轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。這種規(guī)定實(shí)際上剝奪了農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終決定權(quán)，在需要轉(zhuǎn)讓土地而又無(wú)法取得發(fā)包方同意的情況下造成土地拋荒、撂荒。現(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)包方也常常以此為借口，干擾土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擾亂流轉(zhuǎn)秩序。

(四)流轉(zhuǎn)登記制度不夠科學(xué)

《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”《物權(quán)法》在第127條、第129條中作了與此相同的規(guī)定。可見(jiàn)，我國(guó)立法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采取的是債權(quán)意思主義變動(dòng)模式，登記僅具有對(duì)抗效力。法律的這種規(guī)定主要是考慮目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要是在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行的，登記公示的必要性不大。然而。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人身份限制的取消，流轉(zhuǎn)主體將日益多元化，不僅有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還有本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員、城鎮(zhèn)居民等，而在債權(quán)意思主義模式下，是否登記完全取決于當(dāng)事人的自愿，無(wú)形中增加了交易風(fēng)險(xiǎn)，不利于對(duì)權(quán)利人的保護(hù)。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的建議

(一)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)當(dāng)事人范圍

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的條件不在于當(dāng)事人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而應(yīng)看是否更有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收益的最大化。另外，隨著我國(guó)戶(hù)籍制度改革的深入，農(nóng)民也不再是身份的象征，而是一種職業(yè)，任何具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)意愿、具有一定勞動(dòng)能力和經(jīng)營(yíng)能力的人都可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因此，應(yīng)該打破流轉(zhuǎn)當(dāng)事人身份的限制，允許本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員進(jìn)行家庭承包，允許城鎮(zhèn)居民參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體的多元化，建立開(kāi)放型的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)主體多元化，必須堅(jiān)持兩點(diǎn)：一是依法自愿有償原則，承包方對(duì)是否流轉(zhuǎn)具有自主決定權(quán)，任何組織和個(gè)人尤其是政府不得非法干擾或強(qiáng)迫土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的具體價(jià)格由雙方當(dāng)事人根據(jù)市場(chǎng)行情平等協(xié)商；二是嚴(yán)格遵守三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

(二)進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)方式

明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。有人擔(dān)心在農(nóng)村土地具有社會(huì)保障功能的情況下，允許家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，農(nóng)民會(huì)失去土地而喪失基本的生活保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為此種擔(dān)心有一定道理。但不能成為限制抵押的理由。其一，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民被排除在國(guó)家的社會(huì)保障體系之外，土地之于農(nóng)民確實(shí)承擔(dān)著一定的社會(huì)保障作用。但這種保障作用不能夸大化，更不應(yīng)該予以正當(dāng)化和長(zhǎng)期化。社會(huì)保障是國(guó)家和政府的責(zé)任，不應(yīng)讓公民個(gè)人來(lái)承擔(dān)，農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題最終應(yīng)該通過(guò)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不能簡(jiǎn)單地依靠禁止抵押來(lái)解決。其二，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性減弱，尤其是東部一些地區(qū)，農(nóng)民的就業(yè)渠道多元化，土地已不是農(nóng)民唯一的收入來(lái)源和就業(yè)生存保障，這就大大降低了農(nóng)民對(duì)土地的依附性，弱化了土地的社會(huì)保障功能。其三，我國(guó)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)普遍缺乏資金，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不僅可以為農(nóng)民進(jìn)行土地投入獲取資金，也可為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供條件。其四，我國(guó)現(xiàn)行法律已明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓與抵押的后果是相同的，因此，禁止抵押已沒(méi)有太多的實(shí)際意義。

明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承。我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承在法律上已不存在障礙。關(guān)于繼承人的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在允許多種主體參與流轉(zhuǎn)的情況下，繼承人不應(yīng)有身份的限制，不論繼承人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是農(nóng)業(yè)戶(hù)口還是非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，均可繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，為防止土地細(xì)碎化，確保土地規(guī)模效益，可以規(guī)定遺產(chǎn)分割采取折價(jià)補(bǔ)償?shù)霓k法，禁止對(duì)土地再行分割。

(三)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自由轉(zhuǎn)讓

物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)，權(quán)利人只要不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定和損害社會(huì)公共利益及公序良俗，就可以按照自己的意志對(duì)物獨(dú)立進(jìn)行直接支配，無(wú)須得到他人的同意。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其支配權(quán)表現(xiàn)為承包人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有權(quán)自主決定其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)，其他任何單位和個(gè)人不得干涉。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行立法的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配權(quán)性質(zhì)。如《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。第34條規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。顯然，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方同意”的規(guī)定不僅違反了物權(quán)的支配權(quán)屬性，也與立法本身的規(guī)定相矛盾。對(duì)此。筆者建議，取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中須經(jīng)“發(fā)包方同意”的規(guī)定，只要承包方不違反法律關(guān)于不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途等強(qiáng)行性規(guī)定，就應(yīng)該允許承包方按照自己的意志流轉(zhuǎn)，

(四)確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)形式主義變動(dòng)模式

債權(quán)形式主義模式是指物權(quán)因法律行為發(fā)生變動(dòng)時(shí)，除債權(quán)合意之外，僅需踐行登記或交付的法定形式，即足以發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果。也就是說(shuō)，要使物權(quán)發(fā)生變動(dòng)，僅有當(dāng)事人的債權(quán)意思表示還不夠，還必須履行登記或交付的法定方式。換言之，公示原則所需的登記或交付等公示方法是物權(quán)變動(dòng)成立和生效要件。債權(quán)形式主義模式不僅使物權(quán)變動(dòng)雙方當(dāng)事人的意思得到合理尊重，同時(shí)使物權(quán)的變動(dòng)和第三人的外部關(guān)系有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，有利于維護(hù)交易安全。我國(guó)《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力：未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”據(jù)此，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)實(shí)際上采取的是債權(quán)形式主義模式，但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上卻采取了“除外”規(guī)定，這不能不說(shuō)是立法的一個(gè)缺陷。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地改革的核心，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的大局，其流轉(zhuǎn)安全性必須借助于一定的公示手段。為避免法律體系混亂，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式應(yīng)該和整個(gè)物權(quán)法體系協(xié)調(diào)一致，采取債權(quán)形式主義變動(dòng)模式，不宜在一般不動(dòng)產(chǎn)登記制度之外另搞一套登記制度。