“吳江事件”考問決策公共性

一個具備合法手續的項目為何遭遇民眾強烈抵制?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?如何才能既做好公益又贏得民心?

[城·事]

垃圾焚燒筑成火山口

江蘇吳江市從2006年開始興建垃圾焚燒發電廠。由于擔心垃圾焚燒可能產生的二惡英污染，建設之初就遭到周圍百姓的反對。但當地政府認為，電廠幾乎具備了所有審批手續，是完全合法的，于是忽視了民意，導致矛盾越積越大。

2009年10月21日，當電廠準備點火發電時，數千當地居民聚集在電廠周圍抵制工廠點火，最終造成一場公共危機事件。當地政府不得不緊急叫停這個投資3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的公益性工程。

與吳江一樣，在垃圾圍城的現實困境之下，國內諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒發電廠，但都不同程度的遭到民眾的反對。“吳江事件”的教訓，對其他地方極具借鑒意義。

[案例剖析]

一個公共設施項目緣何“中途夭折”?一個具備合法手續的項目為何遭遇民眾強烈抵制?

環保與發展的兩難困境

張芳山(南昌大學公共管理學院)

也許由于立場的不同，“吳江事件”中政府和民眾都感到困惑和憤怒。

在政府看來，垃圾焚燒是目前處理固體垃圾比較好的做法之一。考慮到垃圾處理發電是一石多鳥的好事，既能凈化環境、又能解決工業發展的用電問題，是一個造福于民的千秋功業。況且這個項目是經過國家有關部門審批的，具有應該有的法律程序，可民眾怎么就極力反對呢?

在民眾看來，吳江市的這個決策無疑是問題重重的，是政府的政績工程、面子工程，他們是最大的犧牲者。因為垃圾焚燒會產生大量的有毒物質，尤其是二惡英不僅具有強致癌性，還有極強的生殖毒性、免疫毒性和內分泌毒性對人的身體有很大的危害。

所以，市民有強烈的危機感:垃圾發電一旦投產，我們還有我們的子孫的健康也許就不復存在了。“要面子還是要命?”是可忍孰不可忍，于是奔走呼吁。

表面上看，在這個案例中其實無法分辨誰對誰錯、孰是孰非，所以才會各執己見，乃至“拔刀相見”。吳江市的決策也許真的出于大公無私的考慮，出于吳江市長久發展的考慮，但民眾也沒有錯，他們認為垃圾焚燒會給他們的環境和身心健康帶來嚴重的危害，出于自身利益的考慮要求政府停止建設也情理兩合。

政府對誰負責?

顧麗梅(復旦大學國際關系與公共事務學院)

和許多被垃圾困擾的城市一樣，吳江看似別無選擇，繼續建設填埋場需要3000畝的土地，在寸土寸金的經濟地帶，這幾無可能。在發展的過程，吳江如同國內許多城市一樣，都面臨著經濟發展與環境治理的沖突與困境。經濟發展帶來了環境問題，而環境治理似乎與經濟發展之間無法調和。

在錯誤的思想引導下，吳江的垃圾焚燒項目建成了，對于其過程中的群眾質疑置若罔聞。如果我們的地方政府官員，認真剖析一下發展的目的是為了什么，就不會讓類似的錯誤一而再、再而三的發生。

在所有的群體性事件中，有一個被忽略的共性問題，即政府對誰負責?為誰服務，如何服務?近年來，無論是學界，還是政府官員，都強調打造服務型政府，政府的首要職責是服務。那么究竟什么是服務型政府，如何服務?

筆者認為，它跟傳統政府相比較有這樣幾個特征:服務型政府首先是對公民負責任的政府，是責任政府;是有限政府;是法治型政府;更為重要的是參與型政府。它強調政府的公正與透明度;提倡多元主體的共同參與和治理;鼓勵合作參與式的治理方式。

簡言之，服務型政府建構在公共利益共享的基礎上，依據的是社會共享的價值觀，在政府和市民之間建構一種協作與信任關系。而群體性事件中突顯出來的問題，就是政府與公民之間缺乏有效的溝通，缺乏相互信任。

[深度解讀]

“吳江事件”中，沖突雙方似乎都沒有錯，但問題到底出在哪里?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?

公共參與的缺失

張芳山(南昌大學公共管理學院)

我們都知道，政治的穩定來自于政治的合法性，所謂合法性就是公民的認同。政治要獲得合法性就得遵循以下的幾個原則。

首先，合乎法律性，就是政策制定、政策執行必須遵照法律。但合乎法律性并不等同于合法性，合乎法律只是合法性的一個基礎條件，有的政策合乎法律但有可能依然不具有合法性。

比如，剛開始建設垃圾焚燒廠時，2007年12月24日，就有一個居民向吳江市環境保護局提出了質疑，“發達國家早就拋棄了這種處理垃圾的方式，為什么我們還要建造?”環保局對此的答復只有一句，“該項目已經國家環保總局批準同意建設。”環保局的立場就有問題，國家法律制度批準的難道就一定是好的政策嗎?

其次，合乎利益性。合法性的核心是政治、政策要合乎老百姓的根本利益，吳江市政府的決策也許是維護了吳江市市民的根本利益，但卻沒有讓市民理解，所以市民就無法理解它的政策。

第三，合乎道德性。政治、政策的合法性還要求它不能超越道德習俗的規范，不能違背社會道德而強行推廣。只有同時法律性、利益性、合乎道德性的政策，才能比較容易得到老百姓的認同，也才具有更高的合法性。

另外，公共參與也是非常重要的。因為只有廣大民眾參與到決策中去，他們才能認為這個決策是他們做出的，他們才有主人翁意識和感覺，也更愿意承擔由此造成的后果和責任。政治決策如果沒有民眾參與，他們會有被剝奪的感覺，而且，他們也沒有為他人的錯誤決策買單的義務。

公共決策如果缺乏公共性會帶來什么結局?“吳江事件”以事實做出了回答。

由于缺乏公共性，決策可能有兩個結果:一是導致決策的錯誤，因為個人理性總是有限的，沒有廣泛的調查和動員就容易閉門造車紙上談兵，考慮問題不周全，個人理性替代集體理性，“拍拍腦袋出政策”。二是會導致公共決策執行的困難，因為缺乏參與就缺乏溝通，缺乏溝通就缺乏信任，“民無信不立”，政策就很難得到執行，所以才會導致“上級壓下級，一級壓一級，級級加碼馬到成功;下層蒙上層，一層蒙一層，層層摻水水到渠成”。

這個案例啟示我們，公共決策一定要有公共性。所謂公共性包含兩個層次的意思:一是從內容上來說公共決策一定要代表公共利益;二是從程序上來說公共決策一定要有公共的參與。二者缺一不可。

[對策建議]

由于政府漠視了公民的需求和缺乏有效的利益訴求機制，導致了群體性事件的爆發。對于地方政府而言，如何才能既做好公益又贏得民心?

構建有效參與機制

顧麗梅(復旦大學國際關系與公共事務學院)

回顧歷史，不難發現在20世紀五六十年代，因為環境污染而導致的群體性事件在西方社會時有發生。正因為如此，約翰·克萊頓在10多年前就提出了“新的公共參與運動”，已經改變了公共管理者的工作。

作為一個后發國家，完全可以汲取別國的經驗與教訓，避免重蹈覆轍。而我們的管理者緣何又忽略了公共參與的重要性，讓此類的沖突演變為常態?這種無序的參與(群體性事件)，似乎已經成為民意表達的重要渠道。

為了防止此類的群體性事件的產生，筆者認為建構一種積極有效的參與機制，是當務之急。

一、提升利益相關者的積極參與。

在政府管理中，首先要提倡科學、民主的決策機制，要實現民主決策，必須確保公共政策制定與執行的所有過程，都有適度、廣泛而又有效地公共參與。因為公民的參與可以增加公民與政府之間的相互理解，便于政策資源公平合理的分配，可以減輕公共行政人員在政策執行中的負擔與壓力。

其次，通過公共參與還可以將決策的科學性、民主性與有效性有機結合，使得公共決策的效率與社會效益能夠有機統一，多有序參與，少無序參與。

二、政府管理者在公共服務的提供中，還要學會協調、談判與解決沖突的能力。

為了提升公民對政府的合法性認同，還需建構一種積極的政府與公民的關系。政府不只是承擔公共服務提供者與組織者的角色，他們還需要扮演好協調者、調解員甚至裁判員的角色。

這些新的角色就需要政府在面臨群體性事件時必須具備新的技能，而不是傳統的政府管理中的控制力。信息技術的發展，網絡傳媒的介入，控制已難以為繼。公共管理者更加需要的，是新的協調、談判、妥協和沖突解決的能力。作為有效的政府管理者必須學會談判，善于妥協，提升其解決沖突問題的能力。

三、通過參與，利益共享、責任共擔，公民責任與政府責任的并重。

在地方政府治理的變革中，一方面，強調公共參與和責任型政府建設;另一方面，不可忽略的是對公民責任的倡導與呼吁。通過公共教育和各領域社會精英積極參與，政府可以刺激或喚起市民的自豪感和市民責任。這種自豪感和社會責任意識在各個層面都能得到體現，并產生政府與公民之間的合作治理的美好愿景。

為了培養市民責任，首先，需要領導者承擔的非常重要和非常明顯的角色，就是明晰和鼓勵市民責任的強化;其次，積極組織和公民參與公共決策、公共項目的論證，并建立起責任共擔、利益共享的社會機制。

在公共服務與公共管理領域，危機和機遇存在于民主的市民權利和責任之中。一個缺乏公民責任心的社會，也很難期望建立一個真正的責任政府。有什么樣的公民社會就有什么樣的政府;反之亦然，有什么樣的政府就有什么樣的公民。為此，在政府應對危機的挑戰過程中，更加需要強化公民的責任意識，將個人的利益與公共利益相結合，將個人的安危與命運與社會的安危與命運相結合。政府責任與公民責任的強調，對于一個健康理性的社會發展都至關重要。