２００８年奶粉事件根源與治理分析

[提要]奶粉事件不僅給民族企業(yè)造成巨大損害，且危及到國(guó)內(nèi)上萬(wàn)嬰幼兒生命安全，一度引起社會(huì)的深深思考。對(duì)此，文章綜觀各界不同觀，最，追溯奶粉事件爆發(fā)根源并探索食品安全事件的有效治理模式。

[關(guān)鍵詞]奶粉事件；食品安全；根源；治理

[作者簡(jiǎn)介]黃建宏(1983—)，男，中共廣東省委黨校碩士研究生。(廣東廣州 510053)

一、追溯奶粉事件爆發(fā)的根源

2008年奶粉事件以首先發(fā)現(xiàn)三鹿集團(tuán)制造的一批嬰幼兒奶粉中，含有化工原料三聚氰胺并致嬰兒患上腎結(jié)石為起點(diǎn)，進(jìn)而引發(fā)一連串含三聚氰胺奶制品被揭發(fā)的事件。事件爆發(fā)后，立即引發(fā)社會(huì)深深思考，而奶粉事件爆發(fā)根源也一度成為熱門話題。

市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。2005年以前，三鹿幾乎占了河北省所有乳業(yè)市場(chǎng)，全省奶牛養(yǎng)殖業(yè)幾乎圍繞三鹿乳業(yè)的擴(kuò)張而展開(kāi)。這基本上屬于買方市場(chǎng)，各個(gè)私人奶站都有求于乳企，三鹿根據(jù)一套非常嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牛奶奶源質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，奶站送來(lái)的奶若不合格，可當(dāng)場(chǎng)倒掉。然而2005年左右，新興乳企如伊利、蒙牛等強(qiáng)勢(shì)崛起，河北奶源爭(zhēng)奪出現(xiàn)白熱化，奶源由買方市場(chǎng)進(jìn)入賣方市場(chǎng)，奶站與乳企話事權(quán)易位。如此一來(lái)，為了獲得奶，三鹿只好放低標(biāo)準(zhǔn)，甚至接收不合格奶粉，致使巨禍最終釀成。一個(gè)解釋便是，中國(guó)奶業(yè)市場(chǎng)的無(wú)序擴(kuò)張、行業(yè)內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使三鹿放棄對(duì)奶站的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)原奶的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)也流于形式。

制度設(shè)計(jì)的漏洞。從公安部門查處三聚氰胺案件通報(bào)的情況看，奶粉污染出在乳液采集環(huán)節(jié)，采奶站故意添加非食用化工原料所致。顯然，對(duì)奶制品的生產(chǎn)缺乏全程監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，在制度上丟了某一環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才公開(kāi)表示，國(guó)家對(duì)奶站既沒(méi)有專門的監(jiān)管辦法，也沒(méi)有明確的監(jiān)管部門，原料奶中間收購(gòu)環(huán)節(jié)基本處于失控狀態(tài)。此外，從技術(shù)角度上講。檢測(cè)技術(shù)已十分成熟，能準(zhǔn)確、快速地測(cè)出食品中的三聚氰胺含量。但早些時(shí)候卻缺乏制度上的技術(shù)檢測(cè)規(guī)定，即使新標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的明確制度規(guī)定。

條塊監(jiān)管的弊端。對(duì)食品的監(jiān)管涉及多個(gè)監(jiān)管部門，如工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等。它們有些是垂直管理，與地方政府沒(méi)有直接關(guān)系，有些是屬地管理，充當(dāng)?shù)胤秸穆毮懿块T，結(jié)果，監(jiān)管結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏有效整合，職責(zé)交叉重疊，看起來(lái)是“齊抓共管”，實(shí)則是“誰(shuí)都不管”，而且容易導(dǎo)致部門林立，影響信息共享，某一環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，沒(méi)有通知其他監(jiān)管部門，由此造成了對(duì)奶粉事件“有組織的不負(fù)責(zé)任”。

競(jìng)爭(zhēng)中的管制弱化。一方面，政府為了維護(hù)公眾利益而必須加強(qiáng)管制與治理，另一方面，受GDP掛帥影響，政府在吸引外資或穩(wěn)定當(dāng)?shù)刭Y本中陷入競(jìng)爭(zhēng)，為吸引或留住資本需實(shí)行治理退讓，即政府面臨著如何平衡諸目標(biāo)關(guān)系的矛盾。而奶粉事件的爆發(fā)。恰恰說(shuō)明了，政府——資本——居民平衡關(guān)系的破壞。

政企沒(méi)有真正分開(kāi)。政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，須和企業(yè)保持一定距離，才能負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。然而當(dāng)?shù)卣块T聽(tīng)到三鹿情況匯報(bào)、消費(fèi)者投訴，反映卻很遲鈍，暴露了中國(guó)某些地方政府和企業(yè)并沒(méi)有真正分開(kāi)，官商勾結(jié)，致使某些干部“對(duì)群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對(duì)關(guān)系群眾生命這樣的重大問(wèn)題麻木不仁”，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。

二、探索有效的奶粉事件治理方式

奶粉事件曝光后，“問(wèn)責(zé)制”旋風(fēng)再次刮起，三鹿董事長(zhǎng)田文華被免職并遭拘留，石家莊副市長(zhǎng)張發(fā)旺、市委副書(shū)記冀純堂等也相繼被撤職處理，隨后，李長(zhǎng)江引咎辭職。然而“亡羊補(bǔ)牢”的治理模式受到嚴(yán)重質(zhì)疑。盡管政府積極治理與整頓，可效果不明顯。僅“大頭娃娃”到“結(jié)石娃娃”期間，多起食品安全事件接踵而至。如“龍口毒粉絲事件”、“福壽螺事件”、“毒大米案事件”、“河南毒面粉事件”、“蘇丹紅事件”等。顯然，以政府為主體的單一治理模式存在很大局限性，須從多元角度探索治理方式的有效性。

(一)構(gòu)建無(wú)縫的監(jiān)管體系

奶粉事件的屢次爆發(fā)，曝露了監(jiān)管體系漏洞百出，條塊分割明顯，缺乏信息共享及統(tǒng)一行動(dòng)，邊界責(zé)任模糊不清，在某些環(huán)節(jié)上甚至出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。需構(gòu)建無(wú)縫的監(jiān)管體系。

一是從監(jiān)管環(huán)節(jié)角度出發(fā)，實(shí)行全程監(jiān)管。從購(gòu)買到生產(chǎn)甚至消費(fèi)的全過(guò)程都要實(shí)行監(jiān)管，即要把好源頭關(guān)，做好過(guò)程監(jiān)管及結(jié)果監(jiān)管，避免出現(xiàn)奶粉收購(gòu)站監(jiān)管真空的類似事件。

二是從監(jiān)管部門角度看，需加強(qiáng)監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)性。整合現(xiàn)有資源，建立統(tǒng)一、集中的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，打破“部門各自為戰(zhàn)的小而全”建設(shè)格局和“條塊分割”局面，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管資源的科學(xué)規(guī)劃、合理配置、統(tǒng)一管理、及時(shí)檢測(cè)，形成檢測(cè)資源共享、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共用、檢測(cè)結(jié)果互認(rèn)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作格局，以滿足社會(huì)需求和保障廣大人民群眾的健康。與此同時(shí)，監(jiān)管的協(xié)調(diào)性還包括制定統(tǒng)一的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。

三是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方法。以往采用“分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管方法，如質(zhì)檢部門主管生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)消費(fèi)和餐飲環(huán)節(jié)，工商是流通環(huán)節(jié)等，可化工原料該歸誰(shuí)管呢?故需將監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變成“品種管理為主、分段管理為輔”，由一個(gè)部門統(tǒng)一執(zhí)法，一管到底，以此堵塞監(jiān)管漏洞。

四是建立信息收集與分析機(jī)制。為避免信息不能共享而影響整個(gè)監(jiān)管程序，應(yīng)整合各方信息資源，通過(guò)收集、匯總和整理、分析機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享，“從農(nóng)田到餐桌”建立包括影響奶粉安全因素、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、奶粉安全狀況、政策、法律法規(guī)等方面完整的信息收集制度，使監(jiān)管有的放矢，有效進(jìn)行。

(二)構(gòu)建多元化的治理主體

多次食品安全事件的爆發(fā)顯示，政府作為單一治理中心本身無(wú)法獨(dú)自從根本上應(yīng)對(duì)屢次發(fā)生的多起安全事件，迫切要求構(gòu)建多元化治理主體，才能從根本上有效地解決問(wèn)題。

1 政府要扮演好角色。從事件爆發(fā)的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，政府扮演著積極作用，派出調(diào)查組赴三鹿企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，開(kāi)展同類產(chǎn)品的專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)督檢查，制定嬰幼兒患病診療方案等。但從事件爆發(fā)根源來(lái)看，政府并沒(méi)有扮演好角色，存在“政府缺位”與“政府越位”。一方面，為求政績(jī)、引資本而導(dǎo)致“監(jiān)管弱化”或條塊分割而致“監(jiān)管真空”；另一方面，以國(guó)家背景作為市場(chǎng)營(yíng)銷手段，用政府信用為企業(yè)背書(shū)，出現(xiàn)免檢制度與“中國(guó)名牌評(píng)選”活動(dòng)，明顯屬于越位行為。因此，政府需要扮演好角色。事前，政府要制定好統(tǒng)一的、專門的保障食品安全事件的法律。明確規(guī)定與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)一致的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并當(dāng)好“守夜人”，執(zhí)行好監(jiān)管工作。同時(shí)，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立反應(yīng)迅速、高效的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。事后，要嚴(yán)格推行“問(wèn)責(zé)制”，嚴(yán)厲查處“事件”責(zé)任人，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)者及監(jiān)管失職、瀆職者嚴(yán)懲不怠，對(duì)制假售假者以法威，并做好善后工作。

2 呼喚企業(yè)責(zé)任與良知。從企業(yè)角度構(gòu)建治理模式，實(shí)則是發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用。此次奶粉事件反應(yīng)了這樣一個(gè)問(wèn)題——政府反應(yīng)明顯遲鈍于市場(chǎng)，早在2007年就已有消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)三鹿奶粉存在質(zhì)量問(wèn)題，三鹿集團(tuán)也在同一時(shí)間遭到起訴，但未能引起重視。2008年5月網(wǎng)民透過(guò)網(wǎng)絡(luò)控訴，卻受三鹿欺騙而刪除。8月新西蘭恒天然公司向地方政府要求反映，卻未能及時(shí)奏效。這充分反應(yīng)了市場(chǎng)應(yīng)對(duì)主體的失效，不僅源于缺乏行業(yè)自律組織，司法制度不健全，市場(chǎng)反饋渠道不暢通，且來(lái)自企業(yè)道德良知的喪失。這要求“企業(yè)要認(rèn)真貫徹國(guó)家政策，關(guān)心社會(huì)，承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)家不僅要懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理，企業(yè)家的身上還應(yīng)該流著道德的血液”。

3 鼓勵(lì)公民社會(huì)積極參與。公民社會(huì)能有效填補(bǔ)國(guó)家及市場(chǎng)應(yīng)對(duì)模式的漏洞，能把私人領(lǐng)域中形成的共識(shí)通過(guò)言論、行動(dòng)轉(zhuǎn)達(dá)給公共權(quán)力，同時(shí)公民社會(huì)還能通過(guò)其正義的價(jià)值理念有效扼制市場(chǎng)的不道德行為。近年來(lái)很多影響食品安全事件，都是群眾舉報(bào)，經(jīng)記者艱苦調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，公眾的熱情參與對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管是必不可少的。須通過(guò)制度保證公眾的發(fā)言權(quán)，規(guī)范公眾參與食品衛(wèi)生監(jiān)管的途徑、渠道和方式方法，引導(dǎo)他們更積極有效地參與食品安全監(jiān)督，以提高食品衛(wèi)生監(jiān)管的效率。具體可從以下幾個(gè)方面著手：一是普及相關(guān)知識(shí)，讓公眾了解如何判斷食品問(wèn)題；二是敞開(kāi)參與渠道，讓公眾明白發(fā)現(xiàn)問(wèn)題食品后的處置方法；三是降低參與成本，要讓公眾不花太多的時(shí)間、人力和金錢就能參與食品安全監(jiān)督；四是在明確相關(guān)權(quán)利和職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立一支群眾食品安全協(xié)管員隊(duì)伍，發(fā)揮其信息快、信息多和信息準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)，以便更好地加強(qiáng)對(duì)食品的安全監(jiān)管；五是建立群眾投訴舉報(bào)受理制度，讓群眾的反映有回應(yīng)、有處理、有落實(shí)。