新標(biāo)準(zhǔn)下扶貧開發(fā)工作之思考

一、正確把握新標(biāo)準(zhǔn)給扶貧開發(fā)工作帶來的新變化

扶貧標(biāo)準(zhǔn)是各個階段開展扶貧工作的重要依據(jù)，是保證貧困人口生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的條件和建設(shè)和諧社會應(yīng)支付的成本。2007年農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口的標(biāo)準(zhǔn)分別為785元和1067元。十七屆三中全會和今年《政府工作報告》將低收入線作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并提高到人均1196元。在新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)了許多新的變化:

一是扶貧范圍的新變化。扶貧開發(fā)的對象從絕對貧困人口和低收入貧困人口調(diào)整為1196元以下的全部低收入人口，使更多的貧困農(nóng)民群眾有機(jī)會獲得扶貧政策支持。

二是扶貧功能作用的新變化。新階段扶貧開發(fā)將對新標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，扶貧開發(fā)的功能已由解決溫飽、增加收入拓展為減少貧困、縮小差距。

三是扶貧戰(zhàn)略格局的新變化。由于扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高后的貧困人口成倍增加，在現(xiàn)行體制下僅僅依靠“專項扶貧”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補日益擴(kuò)大的發(fā)展差距。以專項扶貧為導(dǎo)向，實行專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”格局正在形成。

四是農(nóng)村扶貧政策的新變化。實施新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，扶貧開發(fā)將進(jìn)入開發(fā)扶貧與低保救助“兩輪驅(qū)動”的新時期。扶貧與低保是今后我國完整扶貧戰(zhàn)略不可缺少的兩個重要組成部分。

五是扶貧開發(fā)首要任務(wù)與工作重點的新變化。新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，扶貧開發(fā)的首要任務(wù)已由2001年《綱要》提出的“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題”，調(diào)整為“盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現(xiàn)脫貧致富”。

二、清醒認(rèn)識新階段扶貧開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，江西修水縣扶貧事業(yè)迎來新的機(jī)遇。機(jī)遇難得，挑戰(zhàn)也同時并存，主要是:

1.貧困人口多，貧困程度深。按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，我縣農(nóng)村貧困人口有124412人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的17.84%。2008年，全縣農(nóng)民人均純收入為2324元，僅為全省平均水平的49.5%、全國平均水平的48.8%;比全省21個重點縣平均水平低106元(居第18位)、比全國592個重點縣平均水平低287元。修水縣作為全省扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場之一的位置更加凸顯。

2.農(nóng)民增收困難，發(fā)展差距拉大。在產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面存在的差距，是當(dāng)前我縣扶貧開發(fā)工作面臨的最大難題。蠶桑、茶葉、畜牧、藥材等特色產(chǎn)業(yè)雖然具有一定的規(guī)模，但高效經(jīng)濟(jì)林園相對不足，整體效益目前發(fā)揮不夠，農(nóng)民增收少;農(nóng)產(chǎn)品加工嚴(yán)重滯后，中介組織不健全。在農(nóng)村內(nèi)部，全縣2002年農(nóng)民人均純收入與貧困人口的人均純收入之比為2.23:1，2008年為2.8:1。在城鄉(xiāng)之間，2008年城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.41:1，與2002年的2.82:1相比，收入差距越來越大。

3.致貧因素復(fù)雜，返貧機(jī)率較高。自然災(zāi)害頻繁依然是我縣農(nóng)村致貧返貧的主要因素之一，如2008年的雨)冰凍災(zāi)害造成大量人員返貧。同時，因病、因?qū)W、因市場風(fēng)險等致貧仍然突出。目前，受國際金融危機(jī)影響，貧困地區(qū)農(nóng)民工回流，失業(yè)一人、返貧一戶。傳統(tǒng)因素和新增致貧因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性，致貧因素更加復(fù)雜。

4.基礎(chǔ)設(shè)施落后，發(fā)展要素支撐不足。現(xiàn)有貧困人口大多居住在偏僻分散，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)生活條件差，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)滯后的地區(qū)，扶貧開發(fā)工作難度越來越大。全縣有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有通油路，61個行政村沒有通公路，299個村的公路未硬化。還有3.2萬人居住在缺乏基本生存條件的深山區(qū)。有5.9萬人口飲水困難。仍有151個自然村不通電。

5.農(nóng)民文化素質(zhì)低，自我發(fā)展能力弱。全縣貧困勞動力文化程度為小學(xué)以下者的比重高出全省平均水平5.8個百分比;具有初中、高中文化程度的勞動力的比重低于全省平均水平4個百分點;具有中專、大專文化的勞動力低于全省平均水平1.8個百分點。

三、認(rèn)真謀劃新階段扶貧開發(fā)的新策略

(一)工作思路的調(diào)整

一是要轉(zhuǎn)變“重自然資源開發(fā)、輕人力資源開發(fā)”的傾向，樹立以人為本的扶貧理念。二是要轉(zhuǎn)變“重扶貧部門自身力量發(fā)揮、輕各方資源整合”的傾向，樹立“大扶貧”的扶貧理念。三是要轉(zhuǎn)變“重項目分散安排實施，輕項目打包、綜合治理”的傾向，樹立片區(qū)開發(fā)的扶貧理念。

(二)目標(biāo)任務(wù)的調(diào)整

一是穩(wěn)定解決貧困人口溫飽，保證其基本食物消費需求，基本削除絕對貧困現(xiàn)象。二是滿足貧困人口對基本公共服務(wù)的需求，擴(kuò)大他們的發(fā)展機(jī)會。三是強化對貧困人口人力資本投資，為貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。四是強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貧困地區(qū)的行路、飲水、用電、就學(xué)、就醫(yī)等基本民生問題得到基本解決。五是縮小發(fā)展差距，即貧困群體收入、生產(chǎn)生活條件與環(huán)境的差距，觀念、素質(zhì)、能力、知識、機(jī)會、權(quán)利等方面的差距，同時縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距，使貧困農(nóng)民人均純收入增長幅度持續(xù)高于全國農(nóng)民的平均水平。

(三)工作對象的調(diào)整

從上世紀(jì)80年代中期到現(xiàn)在，我國的扶貧開發(fā)一直是以區(qū)域為對象而不是直接針對貧困人口。實行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，低收入人口被全面納入扶貧政策扶持范圍，從而實現(xiàn)扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)由貧困區(qū)域轉(zhuǎn)向具體的貧困人群，扶貧方式由以面為主、點面結(jié)合轉(zhuǎn)向點面結(jié)合、以點為主。

(四)工作重點的調(diào)整

1.突出改善民生，實施基礎(chǔ)設(shè)施扶貧。一是繼續(xù)將扶貧工作納入政府民生工程。讓貧困人口既享受扶貧“特惠性”政策的優(yōu)惠，又獲得強農(nóng)惠農(nóng)“普惠性”政策的好處。二是抓好以水、電、路為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是抓好以教育、醫(yī)療衛(wèi)生為重點的社會事業(yè)發(fā)展，努力解決群眾上學(xué)難、看病難的問題。四是抓好以沼氣為重點的農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。五是抓好以改善深山區(qū)群眾人居環(huán)境為重點的移民搬遷扶貧，解決深山區(qū)人口生存和發(fā)展問題。

2.突出發(fā)展致富，實施產(chǎn)業(yè)化扶貧。一是扶持龍頭企業(yè)。對能夠充分發(fā)揮地方特色優(yōu)勢、資源開發(fā)型和勞動密集型龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，應(yīng)給予貸款貼息支持。二是建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)我縣實際和市場需求，選定蠶桑、茶葉、藥材、畜牧等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，覆蓋人口要達(dá)到50%以上，提供收入要占農(nóng)業(yè)收入50%以上，占農(nóng)民人均純收入50%以上。三是建設(shè)核心基地。開展“村企共建”活動，鼓勵龍頭企業(yè)到貧困地區(qū)建設(shè)核心產(chǎn)業(yè)基地，通過基地建設(shè)帶動貧困農(nóng)戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加收入。四是搞好土地流轉(zhuǎn)。要充分利用好農(nóng)村政策，對農(nóng)民外出打工人員多的地方，要做好土地的流轉(zhuǎn)工作。五是引導(dǎo)金融服務(wù)窮人。要創(chuàng)新扶貧貼息資金引導(dǎo)信貸資金投入的倍增機(jī)制，擴(kuò)大貧困村互助資金試點范圍，使金融在貧困農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)能力提高、收入增加等方面發(fā)揮作用。

3.突出提高能力，實施人口素質(zhì)扶貧。要把對貧困人口的教育和培訓(xùn)作為重要工作。加大對農(nóng)村人力資本的投入力度，實行完全免費的九年義務(wù)教育，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，努力提高貧困群眾受教育程度和綜合素質(zhì)。特別要大力實施“雨露計劃”，對“兩后生”(中、高考落榜貧困生)主要以中長期培訓(xùn)為主，返鄉(xiāng)農(nóng)民工和存量貧困勞動力主要以短期培訓(xùn)為主，不斷提高貧困人口謀生技能。加大蠶桑、茶葉、藥材和鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，探索組織勞務(wù)輸出與就地轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)相結(jié)合的新路子。

四、努力探索新階段扶貧開發(fā)的新機(jī)制

1.建立貧困戶識別機(jī)制

隨著社會進(jìn)步，特別是新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)實施，建議新階段識別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)為:“收入靠種糧，住的土坯房，大病拖、小病扛，供不起兒女上學(xué)堂”。在此基礎(chǔ)上，采取標(biāo)準(zhǔn)公開、村民評議、村兩委確定、上級核準(zhǔn)的步驟進(jìn)行。同時，要加強扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度的有效銜接，盡快做好貧困人口的建檔立卡工作，以此制定產(chǎn)業(yè)扶貧、“雨露計劃”、搬遷扶貧、貸款貼息、互助資金等分戶扶持措施。

2.建立“大扶貧”參與機(jī)制

今后要繼續(xù)切實落實黨政一把手扶貧責(zé)任制和部門扶貧責(zé)任，發(fā)揮扶貧部門跨部門協(xié)調(diào)職能，以專項扶貧政策為導(dǎo)向，實行專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧相結(jié)合，做到資金、項目、力量三個集成，共同推進(jìn)貧困人口脫貧致富和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。建議對投入到重點縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各類支農(nóng)資金和社會幫扶資金，由省政府下文從政策上明確規(guī)定一定的比例，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，各司其職、各負(fù)其責(zé)，渠道不亂、用途不變，相互配套、形成合力”的原則，集中投向?qū)嵤┱逋七M(jìn)的重點貧困村，真正形成扶貧資源的整合機(jī)制。

3.建立扶貧管理機(jī)制

一是加強扶貧項目的監(jiān)管。堅持“政府主導(dǎo)、群眾參與、專家論證、科學(xué)決策”的原則，公選扶貧項目，把與貧困群眾關(guān)系最直接、最現(xiàn)實、最迫切的項目選出來，建立扶貧項目庫。二是加強扶貧資金管理。對扶貧資金實行全程跟蹤管理，認(rèn)真執(zhí)行資金報賬制、使用公示制、工作審計制，對到戶的補助資金一律實行“一卡通”兌現(xiàn)到戶。

4.建立工作評價機(jī)制

扶貧開發(fā)是一項復(fù)雜的社會工程，需要建立一個責(zé)任明確的扶貧工作評價體系，公正地評價各個部門的工作成績。對于新階段扶貧工作考核，必須建立在縣級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位申報的《2010—2020年扶貧開發(fā)綱要》的基礎(chǔ)上，以各單位扶貧開發(fā)年度計劃為依據(jù)，形成一個全縣年度扶貧開發(fā)工作目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則。由縣領(lǐng)導(dǎo)小組抽調(diào)人員檢查考核，進(jìn)一步強化部門的參與度和工作職責(zé)，真正形成“大扶貧”的考評機(jī)制。

5.建立政策保障機(jī)制

一是要增加財政扶貧投入。逐年增加財政扶貧資金投入，加大對重點縣財政轉(zhuǎn)移支付力度。二是確保工作經(jīng)費。專項安排扶貧事業(yè)經(jīng)費，并列入各級財政預(yù)算，以保證扶貧工作正常運轉(zhuǎn)。三是加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。把重點村干部或致富能手培養(yǎng)成脫貧致富的帶頭人。四是加強扶貧系統(tǒng)自身建設(shè)。改善扶貧干部的工作條件和生活待遇，不斷提高扶貧開發(fā)工作水平。

[作者簡介]賴波平，男，江西修水縣扶貧辦。

[責(zé)任編輯:李麗娜]