從鄉鎮領導公推公選看地方政府管理創新

摘要鄉鎮領導的公推公選(以下簡稱“兩選”)，它符合中央倡導的發揮社會主義民主，黨的領導，依法治國，人民當家作主三者有機統一，同時很受人民群眾擁護，是一項很好的地方政府管理創新。

關鍵詞公推公選地方政府管理創新

中圖分類號:C93文獻標識碼:A

地方政府的創新是政府管理創新的重心。地方政府管理創新行為一方面表現為中央政府授權的創新行為，在這種創新行為中，中央政府是創新的發起人和新方案的制定者，是創新的第一行動集團，地方政府主要是回應中央政府的要求，對地方政府進行改革調整。鄉鎮領導的公推公選(以下簡稱“兩選”)，它符合中央倡導的發揮社會主義民主，黨的領導，依法治國，人民當家作主三者有機統一，同時很受人民群眾擁護，這是一項非常好的改革。他是在深化干部人事制度改革和推進農村民主政治建設的新形勢下出現的，有別于傳統鄉鎮干部選任制度的兩種新型的選任方式。鄉鎮“公選”即采取個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結合，通過考試、考核、面試答辯等程序，公開推薦、公開選拔鄉鎮黨組織和政權機關負責人候選人預備人選，再根據競爭結果依法舉行選舉或組織任命正式人選。鄉鎮“直選”即由鄉鎮全體黨員直接選舉鄉鎮黨組織負責人，由有選舉權的鄉鎮選民直接民主選舉政權機關組成人員。從實踐來看，“直選”因與憲法和黨內法規相悖，僅在極少數鄉鎮自發進行過試驗。

1 “兩選”是地方政府官員選拔方式的創新

“兩選”的核心是改革地方干部選拔任用制度、擴大干部選拔任用中的民主，使地方政府從傳統的向上負責制，改變為向下負責的制度。近年來，各地在推進干部選拔任用民主化的進程中，“兩選”取得創新性成果。例如:四川在20 世紀80 年代就已開始試行“直選”和“公推公選”鄉鎮領導干部， 到目前為止，四川省已有29 %的地市、10 %的縣市區、8. 7 %左右的鄉鎮開展了公選鄉鎮領導干部工作，已經有7 %左右的鄉鎮領導干部是通過公選的方式產生的。①“公選”鄉鎮領導干部是在深化干部人事制度改革和推進農村民主政治建設的新形勢下出現的，有別于傳統鄉鎮干部選任制度的兩種新型的選任方式。這種自下而上的干部選拔任用形式有利于鄉鎮干沖破論資排輩的束縛，有利于糾正和防止選人和用人上的種種不正之風，有利于在鄉鎮干部中形成積極干事業的作風。在這種制度的引導下，鄉鎮干部就會眼睛向下，而不是向上，就會真正把人民的利益作為自己工作的取向。實踐已經證明，這種“公推”的干部選任方法是擴大民主、體現民意的一種行之有效的方法。

這種方法目前已進一步向上延伸到縣級甚至廳局級領導的選拔。2003 年11 月，江蘇省進行了縣長“公推公選”的試點工作。全國第一個“公推公選”的縣長，在劉邦故里徐州沛縣誕生了。脫穎而出的這位縣長，產生于徐州市70 位報名的處級干部中，經歷了5 輪激烈競爭——全市700 多位處級干部投票;近30 位市級干部投票;駐點調查研究完成報告，進行演講答辯、民意測驗;江蘇省委組織部考察;徐州市委30 余名市委委員投票;江蘇省委組織部審批公示;提交沛縣人民代表大會選舉和任命。這一次“公推公選”，廣受國內外媒體關注，被稱之為中國干部選拔制度的一次創新。

2 “兩選”面臨的問題及難點

因為過去沒有明確的制度性規定，“兩選”沒有上升到制度層面，就是這樣一個好的創新，結果到現在加起來也不到300個鄉鎮在實行。我們總共有45000多個鄉鎮，還不到1%。

2.1 鄉鎮領導干部“兩選”面臨的主要問題

(1)思想認識的誤區。一些鄉鎮領導干部對“兩選”不理解。一些縣委、人大的負責同志對“兩選”的積極意義認識不深，把消極因素看得過重。一些基層黨員群眾把“兩選”簡單等同于黨內職務就是要完全按黨員意志，行政職務就是要完全按代表意志或選民意志行事，要不要上級黨的領導關系不大。還有的說，公選在發揚民主上不應該有底線，越民主越好，不應在“兩選”中設置條條框框來加以限制。

(2)制度設計的欠缺。從調查的情況看，“兩選”作為新生事物，普遍存在著科學、完備和系統性不夠的問題。主要有四種情況:一是違反法律和黨內有關規定。如根據黨的基層組織選舉工作條例規定，基層黨組織的書記應由委員選舉產生。由全體黨員直接選舉，這對于擴大黨內民主是好的，但從制度設計上講則不利于書記個人向鄉鎮黨的委員會集體負責。二是地域限制局限了人才，使符合條件的報名者少，降低了“兩選”質量。三是對競爭者的考試考核比較粗糙。盡管在“兩選”中普遍采取了組織考察、筆試和演講答辯等方式對競爭者進行水平測試。但從實踐方面看，有的地方在原崗位表現不好或是像馬謖式有“唱功”無“做功”的報名者沒有被考核淘汰。有的筆試內容不科學。在一些地方，公選的演講答辯采取事前定題的方式，一些競選者趁機在會前請人寫好背熟，個別競爭者甚至與人民代表會前“勾兌”好提問。由于這些原因，造成極少數公選干部素質不高。如四川巴中市某縣水利局一位于部，說起來頭頭是道，做起來一籌莫展，上任后工作推不動，很快失掉了群眾威信，不得不辭職。四是配套的措施不夠健全。一些地方重選輕管，沒有建立配套的教育、管理、監督制度。有的公選干部反映，“新官”上任確實需要“扶上馬、送一程”，但得到組織的幫助不夠。在一些地方，由于缺少有力的目標管理機制，使少數公選干部工作壓力不夠，上任后表現平庸。還有的地方不注意做好落選干部的思想教育和適當安排工作，極個別落選干部成了新班子的對立面。此外，少數地方對鄉鎮班子變動過于頻繁。如四川宣漢縣去年公選的4名鄉鎮“一把手”，現已有3人被平級交流，這在一定程度上挫傷了干部群眾的積極性。

(3)整體素質的滯后。已經開展公選的地方，市、縣委領導及組織部門負責人相對來說思想比較解放，具有比較強的民主意識和超前意識;而這些地方村民自治活動普遍開展得比較扎實，農民群眾的民主意識和民主能力比其它地方高一些。另一個方面，由于縣域的人才資源有限，一次性大范圍開展公選的縣市與同時在少數鄉鎮試點的縣市比較，前者的競爭激烈程度和當選干部的總體素質不如后者。這兩個現象都說明，“兩選”需要高素質的決策者、組織者，高素質的后備人才資源，高素質的黨員和農民群眾。這些是影響公選效果的決定性因素之一。特別是由于農民群眾觀念保守，一些地方公選存在著選老不選少、選本地不選外地、選“好人”不選“能人”等傾向。

2.2 鄉鎮領導干部“兩選”存在的難點

(1)“兩選”與黨組織調配人才資源的矛盾。各地反映，由于“兩選”的民主選擇余地和結果不確定性增大，從而給縣(市)委有序推進干部交流、培養鍛煉年輕干部和優化班子的素質、性格結構帶來了較大難度。從“兩選”結果來看，口碑較好的本地干部當選概率很大，一些優秀的外地干部因人民代表缺乏了解和本位主義等原因難以入圍。部分地方為了改變這種狀況，采取全避籍參選。但又造成干部交流面過大，不利于保持鄉鎮工作的連續性。

(2)“兩選”與提高鄉鎮人大權威的矛盾。加強和完善人民代表大會制度，是政治體制改革和民主法制建設的一條重要政治原則。各地公選普遍采取了在黨委推薦候選人、再由人大正式選舉的制度的運作前加了一個各方共同推薦候選人的前置程序，但這使人大的選舉成為一種更為形式的確認，實際上并不利于提高人大的法定權威。

(3)從黨政系統外選拔人才與現行人事制度的矛盾。實踐表明，允許優秀村干部、企事業管理人員和科技人員報名參選，對于調動各階層人員的政治參與熱情、改善鄉鎮班子知識構成是有利的，但與國家公務員的錄用制度有所沖突。在目前公務員出口不暢的情況下，不少地方擔心非公務員當選會使鄉鎮人員更多，財政負擔更重。

3“兩選”是農村基層民主發展的有益探索，有助于推動地方政府進一步創新

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標，也是黨的十六大提出的一項極其重要的任務。實行村民自治以后，“三自四民主”特別是民主選舉制度能否擴展到鄉鎮一級，是上下各方廣為關注的熱點問題，鄉鎮“兩選”用事實解答了許多停留在思想層面的疑問，對鄉鎮民主制度建設有著深遠影響。

一是初步回答了農民群眾是否有積極性和能力參與民主推選鄉鎮領導干部的問題。調查表明，近些年來，基層干部群眾對鄉鎮“兩選”普遍持肯定和歡迎的態度。在座談中，一些干部群眾還提出:“公選仍然是羞羞答答的民主，完全可以掀開蓋頭來，過渡到黨領導下的直選。”遂寧市市中區正是順應群眾的這種愿望開展了步云鄉直選試點。各地普遍反映，在“兩選”過程中，群眾參與熱情之高、到會之整齊、農民代表向競選人提問之認真，都超出了上級黨委的預料。在許多地方出現了在外打工的農民乘飛機回鄉參選、農村高齡老人甚至百歲老人親自參加選舉投票，夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推薦候選人時激烈爭論的動人場景。經過市場經濟的洗禮和村民自治實踐的鍛煉，農民的民主意識和民主能力的確有了較大程度的提高。

二是初步回答了“兩選”擴大到鄉鎮會不會影響黨的領導的問題，鄉鎮“兩選”不僅沒有削弱黨的領導，相反對于加強黨的領導、鞏固黨在農村的執政基礎、擴大黨的社會影響力有著積極的影響。特別是解決了一些地方黨組織對鄉鎮換屆工作難領導、組織意圖難實現的問題。

三是初步回答了在經濟社會發展水平差異很大的農村發展鄉鎮民主的路徑如何選擇的問題。各種公選形式在不同地域實施取得成功的事實表明:農村經濟發展水平的落后，不一定表明群眾民主意識和能力的落后，相反，不發達地區的農民對選好能帶領他們改變貧困面貌的鄉鎮帶頭人更為關注。只要有利于維護、實現和發展農民群眾的民主權利、有利于社會穩定、有利于加強和改善黨的領導的民主形式，都可以并且應該探索。