解析“貪官外逃”新動向

編者引語

今年5月6日，美國拉斯韋加斯聯邦法院作出判決，以詐騙、洗錢、跨國轉運盜竊錢款、偽造護照和簽證等罪名，分別判處中國銀行廣東省開平支行前負責人許超凡和許國俊入獄25年和22年，同案被判有罪的兩人配偶分別獲刑8年。這一舉措開創了外逃貪官在國外當地被審理宣判的先例。這會對外逃貪官起到怎樣的震懾作用?貪官外逃有哪些特征?面對貪官“撈了就跑，跑了就了”的現狀，中國如何應對?

貪官外逃花樣透析

王明高

貪官外逃問題始自上世紀80年代末期。據2004年商務部發布的一份調查報告顯示，改革開放以來我國外逃官員數量約為4000人，攜走資金約500億美元。如今，隨著媒體再度對貪官外逃事件的大量報道，其已經成為中國政府一個必須解決的重大問題。

貪官外逃，個體特征五花八門

職業特征。據筆者調查分析，金融系統和國有大中型企業是攜款潛逃的多發區。銀行工作人員、國企負責人在攜款潛逃中所占比重大，其中金融系統、國有企事業單位工作人員占87.5％，其它部門占12.5％。這說明，第一，必須加強對金融業、國有企事業單位的管理；第二，必須加強對政府部門官員及其親屬出入境的管理。

職位特征。外逃貪官很多是國企的“一把手”，或者是直接與錢打交道的職員。在國企，這些“一把手”往往同時兼任黨組書記、董事長、總經理等多個職位，一些國企的管理體制成了事實上的“家長制”、“一言堂”，如云南旅游集團公司原董事長羅慶昌、河南豫港公司原董事長程三昌、中國銀行廣東開平支行原行長余振東等。這些貪官的妻子兒女大多移民海外，手上一般持有因公或因私護照。在政府，外逃者多為廳局級干部，主要發生在交通、水利、糧食等領域，如貴州省交通廳原廳長盧萬里、海南省糧食局原局長陸萬朝。這些“一把手”擁有絕對權力，利用手中權力大肆侵吞國家財產。當然，在外逃貪官中，也有部分小人物，這些人多為銀行職員，如建行東莞分行原金庫保管員林進財、陳國強，中國銀行南海支行原丹灶辦事處信貸員謝炳峰、麥容輝，等等。他們之所以能攜巨款外逃，主要與其職業有關。

年齡特征。外逃貪官出逃時的年齡呈現行業特征，即：政府公務員，年齡大多在50歲以上，如廈門市原副市長藍甫出逃時年齡為59歲，浙江省建設廳原副廳長楊秀珠出逃時為58歲，貴州省交通廳原廳長盧萬里出逃時為57歲等；非政府公務員，大多處于30-50歲年齡段之間，如中國銀行廣東開平支行原行長余振東出逃時年齡為38歲，北京城鄉建設集團原副總經理李化學出逃時為43歲等等。

顯然，政府官員主要是臨退位時外逃。首先，年輕的時候，大多具有積極的人生追求，思想健康向上。而到了一定年齡，感到前途無望，思想逐漸退化，最后導致腐化墮落。其次，如果外逃，必須具備一定的外逃資金。而政府官員只有在一定的級別后，才有可能聚斂巨額的不法資財。第三，在位時，個別官員可以利用權力掩飾自己的腐敗行為，但一旦退位，害怕被追查，從而選擇臨退位前一走了之。

貪官外逃，方式花樣翻新

調虎離山式：大部分貪官在出逃前，就已作好出逃準備。他們事先把親屬安排到國外定居，一旦感覺自己的腐敗問題可能被發現，就立即藉機潛逃國外。河南煙草專賣局原局長蔣基芳就是典型。早在案發前，蔣基芳就安排妻子和子女定居美國。

暗渡陳倉式：部分貪官利用本單位或自己的關系，在國外開設分公司，然后把國內資金悄悄轉移到國外分公司，自己一般經常往來于國內公司與國外分公司之間。一旦自己的腐敗問題被發現，就待在國外不回來。原河南豫港公司原董事長程三昌就是典型。河南豫港公司是河南省政府設在香港的“窗口公司”。程早前就利用關系，在新西蘭開設辦事處或分公司，并暗地轉移資產，自己長期游移于境內外之間。由于腐敗行為被發現，程便從香港不辭而別，攜巨款和情婦定居新西蘭。

順手牽羊式：部分貪官在與國外的企業或公司打交道時，往往蓄意與這些企業或公司建立非業務關系的其他親密關系，然后利用這層關系把親屬轉移出境。河南省服裝進出口公司原總經理董明玉就是典型。出逃前，“順便”利用業務關系，先是在美國為自己建立不錯的生意關系，接著讓妻子和兒子打理那里的生意，并獲得了美國綠卡。認為條件成熟，董便于1995年逃往美國。

金蟬脫殼式：部分貪官辦理了很多假身份證，然后用假身份證辦理真護照，通過旅行團出境轉逃第三國或者偷渡到第三國。浙江省建設廳原副廳長楊秀珠就是典型。楊及全家出境時，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說，一旦她逃到國外，不僅沒有海關記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過上“安全”生活。

聲東擊西式：部分貪官為掩人耳目，常常采用聲東擊西的伎倆，在打算外逃時，刻意掩飾自己的去向，給別人一種自己沒有任何異常舉動的假象。原中國銀行南海支行丹灶辦事處信貸員謝炳峰、麥容輝就是典型。案發前，謝炳峰、麥容輝為了不讓他人知道其外逃意向，出逃當天還正常上班。案發后，攜帶巨額現金，輾轉東南亞各地。

假途伐虢式：部分貪官事先在國外安排好了出逃地，但為了出逃時不被發覺出逃地，往往不是直接逃到目的國，而是輾轉幾個國家，最后才到達出逃目的國。河南高速公路發展有限責任公司原總經理、董事長童言白就是典型。早在幾年前，童安排妻子孩子移民到了澳大利亞。2004年1月2日，童從深圳口岸出境，先到達香港，隨后轉道菲律賓，最后轉道澳大利亞，與早已移民的妻子、孩子會合，整個逃亡之旅可謂假途伐虢，費盡心機。

貪官外逃，最愛逃向哪

“撈了就跑，跑了就了。”這是貪官外逃的真實寫照。國內以及某些外派機構的官員腐敗犯罪后，為逃避打擊，往往攜巨款潛逃海外，其去向大體有四類：

中國周邊國家，如泰國、緬甸、蒙古、俄羅斯等。這些國家是涉案金額相對小、身份級別相對較低的出逃人員的首選，但其風險也較大。因為中國與鄰國合作打擊犯罪，特別是打擊貪官外逃方面配合相當緊密。所以，這些地方往往成為貪官們再次轉移的跳板。如謝炳峰與麥容輝、鄭治新與李壽云等。

非洲、拉美、東歐等一些國家。如突尼斯、厄瓜多爾、匈牙利等。這些國家是那些辦不到直接去西方大國證件官員外逃的跳板，一有機會便會過渡到西方發達國家去。如周長青、陳安民等。

西方發達國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等，這些是案值大、身份高的官員的主要目的地。對于那些曾在國內擁有顯赫地位的官員來說，上述兩種地方是他們所不屑的。他們看中的是美國、加拿大等移民國家，因為這些國家容易接納外來者。如加拿大，一旦夫妻中的一方人了加籍，另一方也很容易拿到該國綠卡。逃往上述國家的貪官占了很大比例，如：中行廣東開平支行原行長余振東、許超凡，云南旅游集團公司原董事長羅慶昌，昆明卷煙廠原廠長陳傳柏，云南省證券公司原總經理陸海鶯等。

相當多的外逃官員通過中國香港或新加坡中轉，利用香港或新加坡世界航空中心的區位，以及港民前往原英聯邦所屬國家可實行“落地簽”的便利，再逃到其它國家。如浙江省建設廳原副廳長楊秀珠，就是通過這種方式逃到美國的。(作者為《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長)

三大制度破解“外逃”魔咒——構建符合中國國情的預防和懲治貪官外逃機制

制度一：完善家庭財產申報制度現實困境：難“防微杜漸”

2008年10月，上海市盧灣區副區長忻偉明和浙江省溫州市鹿城區區委書記楊湘洪先后在法國考察期間“失蹤”，再度引發了國內民眾對貪官外逃現象的強烈關注。滯留法國15天后，51歲的忻偉明經勸說已回國，而52歲的楊湘洪仍然稱病滯留海外，不知所蹤，有媒體披露“之前其女兒已定居法國”。

國外經驗：墨西哥的《財產申報法》規定，在政府機構工作的從科長到總統的各級官員都要定期主動地向監察部門進行家庭財產申報，對因工作性質而易產生腐敗的海關、移民、稅務、工程項目管理人員等，也要進行登記。為進一步推動反腐敗斗爭，墨西哥于2002年6月10日通過《信息公開法》，規定所有墨西哥公民有權監督國家公務員的收入狀況，以杜絕腐敗現象。墨西哥國家審計局為此在互聯網上開通了專門的網站，供國家公務員公開自己的收入情況。新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實施了財產申報制度。

這一制度將家庭財產置于公眾的監督之下，具有后期糾偏、懲處的作用，能有效地、準確地懲治腐敗。

專家點評：無論是收護照還是加入國際公約，并不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。最重要的還是要先把住國內這道關口，即強化內部制度建設來遏制腐敗。我認為，我國應確定合理的家庭財產申報的主體范圍。財產申報制的主體應與“貪污賄賂罪”、“巨額財產來源不明罪”的主體相適應，即包括所有的國家工作人員。

擴充申報登記的家庭財產種類范圍。家庭財產申報的范圍不僅應包括靜態的財產，也應包括動態的收入及支出；不僅應申報有形的財產，也應申報無形的財產，還應申報有關財產的使用權；不僅應申報本人的財產，也應申報一定范圍內的親屬的財產；不僅應申報債權，也應申報債務。

我建議確立權威的負責登記家庭財產申報的機關。根據我國的政治體制和現實情況，由黨的各級紀律檢查機關與各級國家行政監察機關聯合設立一個專門負責登記財產申報的常設機關，較為適宜。為確保受理機構的獨立性和權威性，避免受制于人，防止滋生新的腐敗，受理機構應限于對級別較低的申報主體進行登記，同級申報主體(如縣處級干部)和財產申報受理機關的工作人員應由上級申報機構(如司、廳級受理機構)負責登記。

制度三：利用民法追繳外逃資金

現實困境：錢無法追回，國家財富流失

外逃貪官腐敗所得的資金大量逃往國外，削弱了我國國內建設的物質基礎，限制了技術進步和經濟增長速度，無疑會對我國的經濟產生極大的負面影響。

國外經驗：歐盟國家在利用民法反腐方面作出了有益的嘗試。歐盟理事會為此制定了包括《反腐敗民法公約》在內的一系列反腐公約。《反腐敗民法公約》是一項獨特的民法公約，其主要精神是通過民事程序來為腐敗受害者提供賠償，把國家直接作為腐敗的受害者，通過起訴要求腐敗行為人賠償。

打擊外逃貪官，追繳外逃資金是重中之重。以民法為武器，先用民法追繳外逃貪官的腐敗所得，再用刑事程序引渡外逃貪官，則可大大減少外逃貪官帶來的損失。

專家點評：通過民法對國家進行補償。從法律的角度而言，腐敗官員以種種偷龍轉鳳、瞞天過海方式貪污盜竊來的錢財無疑屬于國家財產。而從技術角度來看，他們收受的賄賂則是替國家托管的。同時，民法也應該清楚地規定，只有經過了國家的裁量，通過腐敗手段獲得的合同才是可執行的。這可以讓國家為自己的利益和公眾利益作出決定：是否要受一個被腐敗污染了的合同約束。在國家這方面，為了防止對這種合同的任意處置，國家應該授權給一個更高級的法院，該法院應該有權調查授予合同的情形，如果腐敗的產生是由于授予合同中的一個因素所致，法院就應該有權宣布合同無效。在這樣的情勢下，如果投標人意識到這種合同背后的風險建立在薄弱的基礎上，那么，就有可能減少腐敗行為。

制度二：建立金融實名制度

現實困境：難對大量資金外逃進行監控

2007年，中國銀行哈爾濱分行河松街支行原主任高山，涉嫌盜取客戶存款超過10億元人民幣，并涉嫌將約8億元人民幣非法轉移到加拿大。

國外經驗：1993年，韓國總統金泳三把金融實名制作為經濟與社會改革的首選項目，于當年8月12日宣布實行。制度規定，自實名制頒布日起，凡沒有進行實名確認的任何金融資產不能提取；過去沒有按實名開戶的金融財產，必須在兩個月內轉為實名。金融實名制實行一個月后，包括韓國大法院院長在內的一大批高官先后辭職，反腐敗取得了突出的成績。

這一制度對個人金融資產的出入進行監控；有利于檢察機關從中發現一些貪污腐敗的線索；有利于發揮金融機構的監督作用。

專家點評：目前我國金融機構在為個人開立賬戶時，僅要求其出示身份證件，與國際上通行的實名制還有一段距離。國際上，個人開戶時，除了身份證件外，還包括職業、居住地址、通信地址、納稅信息、賬單周期等個人信息。從長遠來看，我國應從狹義的金融實名制逐步過渡到廣義實名制。為此，在條件具備時，應該充實和完善客戶檔案信息。客戶登記的檔案信息是否屬實，必要時銀行需向檔案管理機構查證。

借鑒和引用國際慣例，加強國際合作。隨著個人對外金融往來的日益頻繁，實名制的具體規定應逐步同國際接軌，保持與國際監管規則的協調一致，這樣便于在全球范圍內查詢和追索不法資金。并且要結合我國國情，制定操作性較強的實施辦法，讓基層工作人員在具體工作中有法可依，有章可循，并根據情況不斷修改，加以完善。我國加入wTO后，外國金融機構將成為我國金融市場的重要參與者，金融監管部門必須與其母國監管部門充分交流信息，了解外資銀行的業務動態。這樣，貪官難以通過外資銀行外逃并藏匿資金。

設立反洗錢和防止不法錢財轉移的法律條款。為防止洗錢和個人不法錢財在家庭內部、親屬和朋友之間轉移，在法律上應對存入金融機構的不法之財嚴格界定。無論腐敗分子如何通過多層次的復雜的金融交易，試圖掩蓋資金來源的非法性，無論這些錢財最終置于誰的名下，其非法性始終不變。禁止本國銀行在海外的“殼”銀行和實體中設立所謂代理賬戶，禁止經紀商和交易商在國外的“殼”銀行開立賬戶，并利用賬戶間接向此類銀行提供銀行業服務，因為大多數這類“殼”銀行或公司經常為洗錢及逃稅活動提供便利。

建立完備的技術支撐系統。只有各金融機構的電腦聯網操作，腐敗分子的錢財錄入任一金融機構，都難逃法眼。(點評者為王明高)