流動人口子女教育政策淺析

摘要：流動人口子女的受教育問題是當今社會關注的熱點，眾多學者對這一問題進行了研究。本文從流動人口子女教育政策出臺的背景出發．歸納了相關核心政策及其執行過程中存在的主要問題，就進一步加強對流動人口子女教育權益的保護，提高政策執行效度方面提出了一系列具體的建議。

關鍵詞：流動人口子女教育政策政策執行

一、流動人口子女教育政策的背景

流動人口在我國是指常住地與戶口所在地相分離的人口，主要是到城市務工經商的農村剩余勞動力。改革開放以來，隨著中國工業化和城鎮化的發展，從農村遷移到城市、從欠發達地區遷移到發達地區的人口越來越多．流動人口的規模逐年擴大、家庭化現象日益明顯，與此同時，戶籍制度、教育經費撥款和缺乏法律保障等問題使流動人口子女在流入地就學困難，流動人口子女的教育問題凸顯出來。1995年《中國青年報》刊登記者李建平的文章《流動的孩子哪上學——流動人口子女教育探討》后．引發了國內學者對流動人口子女教育問題的研究。流動人口子女的教育問題開始被認定，并成為政府關注的政策重心之一，相繼出臺了一系列政策。

二、流動人口子女教育政策的出臺

1998年，國家教委和公安部聯合正式頒布了《流動兒童就學暫行辦法》，在一定程度上打破了必須以戶籍所在地政府為主接受教育的壁壘；但其所規定的對農民工子女收取借讀費，鼓勵社會力量辦學以接納農民工子女等措施帶有明顯的歧視色彩，差別政策理念仍然很明顯。

2001年，國務院頒布了《關于基礎教育改革和發展的決定》，首次正式提出農民工子女教育問題的解決途徑．即“以流人地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”．這兩個基本原則至今仍然作為解決農民工子女教育問題的基本立足點。

2003年1月15日，國務院辦公廳印發了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求流入地政府接收農民工子女在入學條件等方面與當地學生一視同仁；加強扶持農民工子女簡易學校；幫助逐步規范辦學．不得簡單的關停。

2003年9月12日，國務院辦公廳轉發教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，進一步重申并確立了以流入地政府管理為主．以全日制公辦中小學為主的原則，以建立進城務工子女全面接受義務教育保障制度和機制為核心的教育政策。其是當前一段時期解決農民工子女教育問題權威性政策文本。

2006年6月29日修訂通過的《中華人民共和國義務教育法》第二章第12條明確規定：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”

流動人口子女教育政策隨著形勢的發展不斷完善，指向性越來越明確，可操作性越來越強，政策的位階也越來越高。

三、流動人口子女教育政策執行中的問題

我國流動人口子女教育政策的頒布明顯改善了農民工子女義務教育的現狀，但在政策執行當中存在著幾個問題，主要表現在以下幾個方面。

(一)政策表面化。

政策表面化指執行主體在政策執行過程中。只做表面的工作，缺乏具體的操作措施，從而使政策形同空文。2003年國務院頒布的《通知》中明確規定流人地政府應當接收農民工子女在當地全日制公辦中小學入學．入學條件等方面與當地的學生一視同仁。然而有的城市。如武漢市全市有313所公辦中小學接收農民工子女，但其中沒有一所是重點學校。表面上，流人地政府的確做到了“以流入地全日制公辦中小學借讀為主”和“為流動兒童少年創造了條件”，但重點學校卻被排除在接納范圍之外．這嚴重損害了國家政策的公益性和尊嚴。

(二)政策擴大化。

政策擴大化指執行主體在政策執行過程中，在原政策內容上自行增添新內容，使政策的調控對象、范圍等與原政策的要求脫離。對于取消農民工子女借讀費的政策．廣州、佛山、深圳和東莞等經濟發達的城市未按照國家相關規定完全取消外來務工者子女的借讀費。據《羊城晚報》的報告，廣州市教育局的理由是國家政策的制定也要根據政策執行的具體情況來決定。他們名義上取消了外來子女的借讀費，但與此同時又將外來生源的書雜費調至全省最高限額。如東莞將書費提高到734元，比之前收取的借讀費600元書雜費168元，只減少了34元。同時學校還增加贊助費或擇校費等增加經費。高額的費用使民工家庭望而卻步，流動兒童由此被擋在了義務教育的校門之外。

(三)政策完全偏離。

政策完全偏離指政策執行者對上級下發的政策拒不執行或完全背道而馳。2003年1月15日國務院辦公廳發布的《通知》中規定：“簡易學校的辦學標準和審批辦法可適當放寬，但應消除衛生、安全等隱患，教師要取得相應任職資格。”但是政策執行主體受經濟利益驅動，政府機構受賄等“尋租行為”的出現，使民辦學校輔助性質發生了變化。以北京市為例，民工學校綜合條件很少有符合標準的。開辦者只有一般符合國家規定的有五年教學經驗這個條件，有的民辦學校把“盈利”作為辦校的核心宗旨：有的民辦學校則開辦短期就忽然消失，學生交了錢又陷入失學境地。

四、提高政策有效執行的建議

(一)促進流出地政府和流入地政府對流動兒童教育政策的認知。

流入地政府和流出地政府作為政策直接執行主體．必須統一與中央的價值認同。建立和諧社會的關鍵是以人為本，中央提出一系列維護農民工權益的政策．其主要目的就在于保障我國弱勢群體的根本利益，體現社會主義社會的公正、公平，最大范圍地構建社會主義和諧社會。只有認識到這一點，流人地政府和流出地政府才能領會流動兒童教育政策的本質，才能提高對政策執行的重視程度。

(二)加強流動兒童教育政策直接執行主體的信息溝通與協調。

流出與流入地政府在保障流動人口子女義務教育的過程中都負有不可推卸的責任，流出地與流人地政府之間應建立有效的信息渠道，及時公布用工需求信息，對農民工流動進行引導，掌握農民工流動規律，掌握流動兒童詳細的教育信息。在教育、保障、人事、公安等部門之間應建立保障流動人口子女義務教育的管理網絡，實現多層次多渠道的信息溝通，形成高權威、統一、齊抓共管的管理體系。

(三)建立專門的政策落實、監控機制，進一步完善農民工子女教育政策執行機構。

從中央到地方政府成立一個專門負責機構，主要負責管理流動人口子女的人學、轉學、學籍管理、考核評價工作。這個部門應該由教育、保障、公安、人事等部門的高素質人員組成，從而保障流動人口子女教育工作管理的政令通暢，機制健全。同時，在教育政策執行過程中，建立行之有效的監督機制，建立健全多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監督網絡，對農民工子女教育政策執行情況及時跟蹤評估和監督。

(四)改進教育政策執行的手段和方法。

針對前文提到的政策執行的缺陷，可以從以下兩個方面進行改進：第一，提高政策執行的靈活性。中央提出的《關于流動人口義務教育解決辦法》只是一個大的政策方向，各地政府應該在了解當地實際情況的前提下。開展政策的實施工作，盡可能避免因方法不當，造成的政策無效和問題惡化。第二，加大流動人口子女教育政策宣傳、教育力度。

(五)發揮社會團體的積極作用，營造全民關注流動兒童教育的氛圍。

為了緩解公辦學校的壓力，挖掘多種教育資源，必須充分調動社會團體和個人的積極性，鼓勵并支持公辦民助、民辦公助的辦學形式，充分發揮非政府組織在解決流動人口子女教育方面的作用。