法經濟學視角下的我國國內游導游執業危機解決路徑研究

摘要 從法經濟學視角對我國國內游導游職業和執業狀況進行深入分析認為，導游人員薪酬制度改革并不能解決導游執業危機。解決國內游導游人員執業危機應從導游人員總量控制切入，改革導游職業準入制度，平衡導游數量規模與導游平均服務質量之間的關系，進而對旅行社和旅游市場產生良性影響。以改革導游職業準入制度為主線，輔之以導游人員素質培養和嚴格執法監督兩種方式，才能提高導游平均服務質量，推進旅游市場健康發展。

關鍵詞 導游；法經濟學；薪酬制度；準入制度

中圖分類號 F59

文獻標識碼 A

文章編號 1002—5006(2009)09—0073—06

我國國內游(以下省略)導游人員對自身工作滿意程度低，人才流失嚴重，導游隊伍的整體素質呈下滑態勢，導游服務質量普遍較低。導游人員與旅行社以及游客之間矛盾頻發，導游執業危機已經成為我國旅游業的痼疾，破壞導游人員、旅行社和旅游目的地的形象，威脅我國旅游業健康發展。

1 法經濟學視角下的導游執業問題和解決路徑

考慮到思維模式和運作方式與經濟因素的必然聯系，法經濟學主張在型構法律原則過程中應有經濟學思考，通過對實證現象的分析和考察，構建并驗證一些人類行為的模型，目的在于預測和(在恰當的時候)控制這種行為。

1．1 壞車驅逐好車的旅游市場

由旅行社構成的旅游市場是個典型的非對稱信息市場，游客與旅行社之間信息不對稱，旅游者到旅行社報名參加旅游團隊，并不知道該旅行社的旅游產品質量如何。假定旅游市場中，有服務質量好的旅行社，有服務質量不好的旅行社，旅游者總是希望自己能夠購買到質量好的旅游產品。但是，由于旅游者無法區分旅游產品質量的好壞，旅行社就會以同樣的價格來出售服務質量好的旅游產品和服務質量不好的旅游產品，因此，服務質量好在旅游市場不是旅行社的競爭優勢，最終高服務質量的旅行社就不會把旅游產品拿到市場上來賣，因為它賣不出高服務質量的旅游產品的價錢，甚至沒有經營低服務質量旅游產品的旅行社存活能力強。結果，在旅游市場上進行交易的大多是低服務質量的旅游產品。當旅游者意識到旅行社經營的旅游產品大多是質量不高的產品時，他就不敢奢望能夠在旅游市場上買到服務質量好的旅游產品，因為旅游者的確沒有能力在接受旅游產品之前區分旅游產品的好壞，結果他就不會到旅游市場上來買旅游產品，于是旅游市場就很可能會萎縮。這就是旅游市場的“壞車驅逐好車現象”。

我國旅游市場屬于非重復博弈的市場，旅行社和旅游者間的交易活動實際上是一個不斷博弈的過程，在這種有限的博弈或一次性博弈中，發生欺騙的可能性較大。由于我國現實中大量存在的旅行社承包掛靠現象，旅行社行業的準入限制已經喪失了預期的功能，旅行社準入限制的失靈加劇了旅游市場價格導向的惡性競爭。

我國旅游業行業利潤率低，社會形象不佳，發展能力不強。近年多次抽樣調查表明，散客中86.3％屬于自助旅游。

旅行社旅游市場發展遲滯有多種原因，其中一個隱而不彰的重要原因就是在國內旅游購物消費中，旅游者的購物意愿和實際購物消費在逐步減少。究其原因，大多數旅游者認為購物行為中讓利給第三方的行為，不論其定性為回扣還是傭金，都在侵害他們的利益，也即侵害了旅游者的消費知情權和經濟利益權，此舉嚴重影響了旅游購物業的發展，直接惡化了旅行社經營狀況。

1．2 壞車驅逐好車的導游人才市場

在導游行業領域，導游人員通過向旅行社交納人頭費獲取客源，同時向旅游商店索取回扣作為導游報酬和人頭費的資金來源，利益驅動勢必導致導游人員以帶領游客購物為服務重點，而非以講解作為服務重點，從而降低導游服務質量。如果服務質量高的導游人員在同樣的時間內，以講解為服務重點，勢必減少購物回扣額，影響該導游人員的收入、生活水平。這種現象如果長期存在，服務質量高的導游人員就只能有兩種選擇：

其一是選擇同樣降低服務質量，以購物回扣為服務重點；

其二是有可能選擇離開導游隊伍。無論哪種選擇，最終的結果都是低質量導游服務充斥市場，導游服務質量低的導游人員繼續活躍在導游行業中。

從消費者角度分析，會得出同樣的結果。如果消費者缺乏對某種商品真實充分的信息，那么消費者就會被迫假定，每種牌子的商品，無論其價格如何，質量都相同。因此，消費者會購買最廉價的牌子，而這個牌子的產品制造者可能成本最低、質量最差。那些產品質量更高、成本更大的生產者，由于不能收取更高價格，無法補償他們的額外成本，因此會被趕出市場，除非他們也降低產品的質量并因此降低費用。質量將呈螺旋式下降，消費者最終接受的產品將比他們希望并愿意支付的產品的質量更低。由于旅游者掌握的信息較少，即使努力也很少有話事權，而“第三方”，如政府、法律以及旅游協會等，機構解決問題的成本(包括預期成本)往往高得讓旅游者望而卻步，使導游違規風險小，導致導游機會主義行為廣泛存在。

1．3 導游職業準入和導游平均服務質量

導游市場和旅游市場并不是截然分開的，兩個市場相互影響，導游市場存在的問題深層根源在于旅游市場的不良運行狀態。解決旅游市場的問題，除了針對旅游市場采取相應措施之外，可以通過規范導游人才市場，帶動旅游市場的健康發展。缺乏旅游服務質量，主要是導游服務質量的背書，旅游市場的非對稱信息特性將更加明顯。

導游職業在我國屬于受限制職業，只有獲得執業資格后方可接受旅行社委派提供導游服務。保護導游服務質量是導游執業資格制度這種職業卡特爾的合法性基石。獲得執業資格的導游人員更能夠提供高水平的導游服務，隱含的前提是：一個未經訓練的普通人無法提供高水平的導游服務，建立導游執業資格制度的目的是提供高水平的導游服務。對于旅游市場和導游職業卡特爾的真正威脅來自旅行社試圖降低服務質量，降低成本水平來增加利潤的動機和實踐。從長遠來看，這種動機和實踐會導致消費者不滿，摧毀保證質量這個支持旅游產業和導游人員職業特許的存在基石，而且這種做法會造成無法抵御放棄旅游產業最低價的壓力，威脅到旅游產業中成本較高、服務質量較好的旅行社和導游人員的生存。

我國導游職業準入制度并沒有帶來導游平均服務質量的提高，根本原因在于導游職業準入制度未能有效控制數量和質量，沒有起到職業卡特爾的作用。從市場供需角度來講，超過市場需求的供給最終會促使市場價格下降，直到社會平均水平。限制市場的供給能夠實現相對高的價格水平。也就是說，經濟學語境中，導游服務的報酬和導游服務的供給量呈負相關，由于導游服務的人身依賴特征，導游服務的報酬直接與導游人數呈負相關。由于執業導游人數過多，導游的供給大于市場需求，導致導游在與旅行社的博弈中喪失議價權，只有接受低工資或無工資的條件才能得到勞動機會。

1．4 建立保證平均服務質量的導游職業準入制度

初級導游數量的快速膨脹給了旅行社盤剝導游的機會，不發工資、少發工資甚至是向導游收取人頭費成了我國旅行社的“行規”，最終的結果是導游轉而從游客身上獲取自己的收入。劉暉(2009)認為，準入門檻過低是導致我國導游隊伍急劇膨脹、業內競爭加劇(主要指普通話導游)和導游人員良莠不齊、結構失衡的直接原因，并將嚴格導游隊伍的準入制度列為6項實現利益均衡、提升導游服務質量的根本保障制度之首。理順導游職業準入和導游平均服務質量的關系，是解決旅游市場惡性競爭的一個新視角。

導游職業準入制度可以有效控制導游人員總量，由于導游人員提供的是個人服務，因此，通過導游職業準入制度可以有效控制旅游市場上的導游服務數量。通過改革準人制度調控導游人員數量，改變導游人才市場的供需關系變化，導游人員可以轉變劣勢地位，在與旅行社的博弈中獲得主動，通過提供導游服務獲取高額收入。高額的導游服務收入能夠吸引更高條件和素質的人員投身于導游職業中來，低素質導游將在旅游市場中無法獲得工作機會，退出導游行業。同時行業管理組織也可以對導游人員提出更高的服務質量要求和職業道德要求，導游職業形成優勝劣汰的良性循環，導游平均服務質量得以提升。

2 完善薪酬制度論的解決路徑分析

旅游業界和學界普遍認為導游人員整體性服務質量較低的根源在于不合理的工資制度。旅行社的低價競爭導致了零團費的出現，零團費的出現使回扣具有必然性，三者存在互動關系。導游人員低工資或無工資的現狀使導游人員必須通過回扣獲得生活保障，回扣獲取方式的隱蔽性和欺詐性致使導游人員和游客之間矛盾頻發，導游人員面臨著嚴重的“生存一道德”困境。為幫助導游人員擺脫困境，目前提出的解決方案主要有完善薪酬制度論、提高導游人員素質論、從嚴監督管理論3種，3種方案或單獨執行，或合并使用，其中以完善薪酬制度論影響最大。

2．1 完善薪酬制度論的主要內容

完善薪酬制度論從平衡經濟利益角度出發，通過提高導游人員的收入和其他所得，消減和消除導游人員獲取回扣等灰色收入的動機，避免使導游人員陷入“生存一道德”困境。完善薪酬制度論有以下4種具體實行方法：

第一種方法主張構建均衡的薪酬體系實現利益均衡，認為薪酬體系應體現旅行社利益與導游利益的均衡，通過增加導游人員的收入，加大導游人員的固定收入部分，以增強企業的凝聚力；薪酬體系要體現對導游服務的過程考核和結果考核，以結果考核為主；薪酬體系要體現企業的價值取向，起到導向作用，能夠使導游的短期利益服從于企業的長遠利益。

第二種方法主張旅行社明確導游人員的勞動報酬和返回傭金比例，建立公開、公平的導游人員工作報酬機制，保證導游人員獲取勞動報酬的基本權利，承認傭金的合法性，重新確定旅行社、接待企業和導游三者的經濟關系。

第三種方法主張改革現行導游傭金比例，實行合法傭金制度，認為20世紀80年代形成的以“回扣”為主體的導游薪金制度在行業內部獲得了默認，有一定的合理性。解決“回扣”問題的關鍵是把“回扣”轉換成傭金，以一種合法的形式出現。

第四種方法主張通過將導游小費給付明文化、制度化、規范化的方式，提高導游人員實際收入。2004年廣東中旅將西方的小費制度引入導游薪酬體系，引發社會各界的廣泛爭論。

完善薪酬制度論試圖從利益平衡角度人手，防范和制止導游人員的不良執業行為，平衡旅行社和導游人員的經濟利益，然而完善薪酬制度的路徑和方法卻存在著制度困境和實踐難題。

2．2 完善薪酬制度論的制度困境

2．2．1 旅行社與導游人員關系的法律基礎

根據《導游人員管理條例》規定，導游人員是指取得導游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向導、講解及相關旅游服務的人員。法律意義上委派可以由勞動合同關系產生，也可以由雇傭關系產生。

2009年5月1日施行的《旅行社條例》中明確規定：旅行社聘用導游人員、領隊人員應當依法簽訂勞動合同，并向其支付不低于當地最低工資標準的報酬。旅行社不得要求導游人員和領隊人員接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用。可見，旅行社和導游人員之間毫無疑問是勞動關系，其法律關系是勞動法律關系，應遵守我國有關勞動法律法規的規定。簽訂勞動合同的導游人員享有法律權利義務，按國家規定參加社會保險，取得所得屬于工資、薪金所得。

雖然法律明確了旅行社和導游人員的勞動合同關系，而且得到了各地方旅游局的重視和積極響應，旅行社與導游人員大都簽訂了勞動合同，但是事實上，導游人員隊伍的整體獲得報酬情況仍然沒有得到根本改觀。

2．2．2 傭金與工資在法律上不能并行，且利益分配路徑存在障礙

勞動報酬和傭金并行方法的初衷是：既使導游人員獲得基本的生活保障(勞動報酬)，又能使導游人員獲得提供導游服務過程中產生的額外收入(傭金)。這種方法的初衷符合邏輯，然而無論從法律角度來講，還是從利益分配路徑來講，都存在不可逾越的障礙。

傭金是具有獨立地位和經營資格的中間人在商業活動中為他人提供服務所得到的勞務報酬。獲得勞務報酬的人在醫療保險、社會保險等方面不享受單位員工待遇，并對其完成的工作負有質量責任。勞動報酬是由勞動關系產生的勞動者的合法收入，勞動關系中用人單位要為職工繳納醫療保險、社會保險，用人單位對勞動者的工作負有質量責任。可見傭金和勞動報酬二者存在的法律基礎不同，不能并行使用。

利益分配路徑上，相對導游人員而言，旅行社具有信息和資源優勢，旅行社掌握著利益分配權，有權決定利益分配的時間和比例。傭金的這種分配途徑無法保障本來處于弱勢的導游人員分得利益，導游人員無法從旅行社獲得與其付出相匹配的工資收入和傭金收入。

2．2．3 合法的傭金制度存在法律障礙，且需要由平等議價權保障

傭金的性質是勞務報酬，領取勞務報酬的導游人員并非旅行社的職工，旅行社對他們也沒有日常考勤要求，其為提供合同規定的勞務所相應發生的各項費用由其個人負責。合法的傭金制度要求導游人員與旅行社不存在除居間合同之外的其他法律關系，導游員與旅行社徹底剝離，成為真正的自由職業者。澳大利亞、英國和德國等國采取此種寬松的導游資格管理制度，導游一般為自由職業者，不固定受雇于某一旅行社，而是以自己的技術專長登記注冊于某一中介公司或行業協會，用戶可向中介公司或行業協會申請雇傭導游，亦可直接與持證導游聯系，導游人員與雇傭單位之間成為雇傭契約關系。2002年1月，我國國家旅游局宣布允許旅行社收取傭金，但導游個人不允許收傭金，旅行社可以確定一定比例將傭金返回給導游人員。實行直接的導游人員傭金制度需要摒棄旅行社和導游人員的現有法律關系，對現行制度的變革最為劇烈。

傭金制度合法化能否提高導游人員的薪酬水平，關鍵是導游人員與旅行社之間能否形成相互制衡的博弈關系。如果導游人員相對旅行社仍處于弱勢地位，即使采用合法的傭金制度，同樣無法改善或改變導游人員低收入或無收入帶團的現狀。因為在自由雇傭關系中，導游人員不能擁有議價權，則無法實現與旅行社的制衡關系。議價權的獲得與否不能單純靠法律賦予的權利，法律制度依存的經濟因素最終決定導游人員能否與旅行社平等議價。

2．3 完善薪酬制度論的實踐難題

2．3．1 旅行社缺乏建立高回報的導游薪酬制度的內在動力

近年來，我國旅游業行業利潤率逐年降低，以“小、散、弱、差”的行業形象出現，可持續性發展能力不強。在這種情況下，要求旅行社建立高回報的導游薪酬制度首先在事實上并不可行。其次在旅行社不違反國家強制性的最低工資制度的情況下，由國家強制力干涉旅行社內部工資制度，本質上來講違背了企業經營權獨立的基本原則。再其次，如果強制實施高回報的導游薪酬制度，一種可能是導致旅行社無法繼續經營而面臨倒閉，導游人員也面臨就業機會減少的困境；另一種更有可能的情況是，促成旅行社和導游人員形成共犯結構，逃避監管，從而使高回報的導游薪酬制度成為一紙空文。

將提高導游人員整體報酬水平的期望寄托于旅行社，只能是一種烏托邦式的美好愿望，從解決問題的角度來講并不能發揮實際作用。

2．3．2 固定的小費制度與國情不符、與法理相悖

小費作為一種經濟現象在導游行業普遍存在，關于小費合理性的爭議一直存在。劉寶宏(2004)從經濟學角度論證小費的性質，認為小費這種間接定價是交易費用約束下企業降低交易費用努力的理性選擇，主張強迫實行小費制。這種觀點得到了一定支持，也有學者持反對意見。李軍(2007)從心理契約角度分析，認為我國導游小費制度推行的良好環境尚不具備。賈躍千等(2005)認為導游小費制度將助長導游的機會主義行為。

從法律視角審視小費，給付小費是一種贈與行為，小費不是勞務報酬。贈與合同是無償合同，導游人員在取得小費的同時，不需要向游客給付任何對價。導游人員純獲利益；游客向導游人員給付財產，也不從導游人員那里獲得任何補償或者回報。小費具有單務合同和實踐合同的特點，在一般情況下，游客負有給付的義務而不享有權利；因為小費的數額是一種不確定的數額，導游人員不能向游客索要小費，游客是否給導游人員小費或給多少小費完全出于自己的單方意愿。

導游小費制由職業性質或慣例決定，贈與的法律性質使其只有在贈與行為實際給付后始產生法律強制力，也就是說，無法強制游客給付小費，亦無法強行規定小費的具體數額。彭泗清(2004)指出，在當前整個社會信任程度不高的情況下，顧客與服務人員之間存在嚴重的信任缺失，由此導致彼此不尊敬，雙方利益都受損失。在這種情況下推行小費制，確實有可能與良好的愿望背道而馳。

3 改革導游人員準入制度應注意的幾個問題

勞動權是我國公民享有的憲法權利，除非特殊情況，不得限制和剝奪公民的勞動權利。我國絕大部分的職業不作準入控制，只對責任較大、社會通用性強、關系公共利益的專業技術工作，才可以設置準入控制。準入條件應是專業技術人員依法獨立開業或從事某種專業技術工作所需學識、技術和能力的必備標準。

1989年起我國開始實行導游人員資格考試制度，每年一度的全國導游資格考試，是我國導游人員綜合素質和職業資格初次總體檢驗。導游隊伍的數量增長快速，導游人員隊伍的數量增長為我國旅游產業最初發展貢獻了重要的人才支撐。旅游產業進入注重質量的新發展時期后，應從改革導游人員的準人條件著手，對導游數量規模進行宏觀調控，提升旅游產品和服務的質量。

提升服務質量是導游職業資格限制的合法性基石，符合公民勞動權的要求。拋棄了提升導游服務質量的目的，導游職業資格限制就會喪失合法性，缺乏說服力。改革導游職業準入制度逐漸得到有關方面的重視，國家旅游局2009年3月12日印發的《旅游服務質量提升綱要(2009—2015)》中指出應通過完善導游人員資格考試和等級考核制度，改進考試和考核方式，提高質量水平。

3．1 導游職業準入制度內容要求

導游職業需要一定知識結構，要求具備一定的學歷條件、專業基礎條件和實踐經驗，導游準入條件中應體現上述內容。

近年來我國本專科教育蓬勃發展，每年畢業的本專科學生數量逐年增加，但與此同時，導游員資格考試的參考標準卻越放越寬，從最早的大本到大專，到現在的中專生都可以參加導游員資格考試。很多旅行社抱怨現在導游水平普遍較低，一些考試過關的導游只會背本地幾大景點，專業知識根本不夠用，我國本專科教育的發展為提高導游人員學歷條件創造了可行性條件。與初步發展時期相比，目前導游執業環境也已經有了很大改變。我國旅游市場從一元的旅行社旅游發展到多元的散客旅游與旅行社旅游并存，從單一觀光旅游發展到體驗旅游和文化旅游等多種業態并存。導游執業環境的變化要求變革導游職業準入條件。

3．2 權衡發展與就業兩種現實需求

我國勞動力資源豐富，經濟發展情況和產業狀態決定社會上仍有大量剩余勞動力。旅游業是勞動力密集型產業，不僅創造經濟增長，豐富精神生活，而且吸納了大量勞動力。改革導游職業準入制度，必須要全面考慮旅游產業發展與解決就業之間的關系。旅游產業發展是否要為解決就業問題讓路?本文認為，深度發展旅游業各服務環節，挖掘旅游業的多種業態，可以增加就業機會，同樣有利于解決就業問題，而且這一路向更有利于旅游業的科學發展。

3．3 地域等因素的全面考慮

由于各地居民的平均受教育程度不同，經濟發展程度和重點不同，旅游資源的多寡不一，因此導游人員準入條件不能一概而論。對導游人員進行科學的總量控制，需要測算旅游市場和旅行社的容量，根據各地區的旅游市場情況和公民受教育情況等因素，確定該地區導游人員數量規模和準入條件。

3．4 抓住重點，統籌兼顧

提高導游服務質量是綜合性命題，政府和學者們提出了很多有建設性的建議，本文認為提高導游平均服務質量的關鍵在于改革導游職業的準入條件，這種改革所引起的連鎖反應最終可以推動旅游市場良性發展，改革導游職業的準入條件是解決導游執業危機的重點和關鍵。

本文并不否認加強職業教育、嚴格執法監督的作用，加強職業教育、嚴格執法監督是兩項有效的輔助方法。加強職業教育有助于行業自我形象的認可和保持，提高導游人員對職業道德的心理認同度。另外，因為導游平均服務質量提高不能排除個別導游人員為追求超額收入違反法律法規和職業道德，所以也需要旅游行政管理部門和行業組織通過嚴格執法和監督，減少和杜絕違法違規和違反職業道德的行為。

責任編輯：廉月娟；責任校對：宋志偉