里斯本條約后的歐盟新面孔

所有成員國完成簽署《里斯本條約》后，

歐盟期待已久的改革即將展開

“拼圖上的最后一片就位——捷克總統(tǒng)瓦茨拉夫克勞斯已在批約文件上簽字，通往《里斯本條約》道路上的終極障礙就此被清除。”2009年11月3日，歐盟理事會輪值主席國瑞典在該國主席任期的工作網(wǎng)站上發(fā)布了這條新聞。

“克勞斯的簽字使長期存在于歐盟內(nèi)部的一個熱點問題得以解決，并為一個更加民主、透明、高效的歐盟開啟了大門”，新聞引用了瑞典首相弗雷德里克賴因費爾特的這句評語，話里傳達的是對《里斯本條約》終成正果的欣慰，話外透露的，卻是對過去幾年間歐洲一體化事業(yè)波折頻生的感慨。

批約之路，舉步維艱

2007年12月13日，歐盟27個成員國的首腦在時任歐盟輪值主席國的葡萄牙首都里斯本簽署了《里斯本條約》。當天的BBC新聞就此評論道，“條約實際上是《歐盟憲法條約》的‘瘦身版’，不過名字聽起來更加溫和而已。”

2004年10月，歐盟成員國共同簽署了一部《歐盟憲法條約》，以期進一步推動歐洲一體化進程。雖然被歐盟的政治家們寄予厚望，但是當2005年5、6月間，法國、荷蘭兩國舉行公投時，這部“憲法”卻遭到了否決，“歐憲”因此胎死腹中。

這個結(jié)果倒也并不完全出乎人們的預料。很多研究歐洲問題的專家相信，這份就連他們也不能完全讀懂、充滿各類專業(yè)詞匯且枯燥乏味的文件，根本無法為普通投票者所理解;而“憲法”這個帶有侵奪各國主權(quán)意味的名稱又觸動了不少歐洲人的民族主義神經(jīng);此外，歐洲民眾對精英政治的不信任，也使他們慣用懷疑的眼光去審視政策。

“歐憲”受挫使歐洲的政治家意識到，歐盟國家為推進政治合作而讓渡主權(quán)的意愿實際上并未達到他們期待的程度，所以“歐憲”至少應在形式上有所改變。因此，當旨在取代“歐憲”的“里約”問世時，人們發(fā)現(xiàn)，原來“歐憲”中一切帶有憲法意味的表述以及關(guān)于歐盟“盟旗”、“盟歌”等富于超國家象征色彩的規(guī)定皆被刪除，且“里約”的文字表述顯然比“歐憲”更加平實易懂。另外，從“憲法”降格為普通的“條約”也使得“里約”在絕大多數(shù)國家只需經(jīng)議會批準即可通過，而不必再經(jīng)歷全民公決。

愛爾蘭，卻不在這絕大多數(shù)國家之列。根據(jù)愛爾蘭法律，即使這樣一部條約也需要全民公決，而“里約”經(jīng)歷的最嚴重的一次危機恰恰就發(fā)生在這個國家。

2008年6月，愛爾蘭以53.4%對46.6%的投票結(jié)果否決了“里約”，“里約”的獲批前景驟然黯淡。從歐盟中獲益最多的愛爾蘭卻最先否決了“里約”，很多人對此感到不解。《紐約時報》一篇報道對此解釋道，“投票結(jié)果表明愛爾蘭人對歐盟懷有深深的恐懼。許多愛爾蘭人認為歐盟是一個離自己非常遙遠、缺乏民主而且越來越傾向于剝奪小國立法與自決權(quán)力的組織。”除了對歐盟價值的深刻懷疑，愛爾蘭人還擔心“里約”通過后，東歐國家的低素質(zhì)勞動力會大量涌入愛爾蘭，從而攪亂國家經(jīng)濟;反對“里約”最堅決的愛爾蘭新芬黨則大肆宣揚“里約”與愛爾蘭反墮胎的社會文化及天主教教義存在矛盾。

盡管如此， 2009年10月2日當愛爾蘭舉行第二次公投時，“里約”還是以67.1%的支持率獲得通過。“原因很簡單，在經(jīng)濟危機的背景下，愛爾蘭必須要和歐盟其他國家抱團過冬”，中國社會科學院歐洲所研究院趙俊杰教授如此解釋。

當愛爾蘭政府為“里約”獲批而對國民進行“說服教育”時，波蘭政府也對“里約”提出了異議。其焦點在于，為了提高歐盟的工作效率，“里約”把許多以往需要所有成員國批準的決策領(lǐng)域，納入了有效多數(shù)表決制的范疇，并且規(guī)定將“雙重多數(shù)”表決機制，即一項決議必須經(jīng)55%的成員國和歐盟境內(nèi)65%的人口雙重認可才能通過的機制引入歐盟。這意味著未來在很多問題上，某一個國家的否決將無法阻擋歐盟政策的推行。

關(guān)于歐盟的一票否決制，2006年發(fā)生的一件事至今仍令很多人記憶猶新。那年11月，由于俄羅斯拒絕解除進口波蘭牛肉與農(nóng)產(chǎn)品的禁令，波蘭一票否決了歐盟與俄羅斯間的“伙伴關(guān)系與合作協(xié)定”。因而，對于一票否決權(quán)的重大意義，波蘭的體會自然更加深刻。

盡管“里約”并未把稅收、外交、防務等處于成員國主權(quán)核心地帶的內(nèi)容并入有效多數(shù)表決制內(nèi)，但波蘭還是認為，“里約”有關(guān)表決機制的新規(guī)定將損害波蘭等中、小國家的權(quán)益，故對此發(fā)出質(zhì)疑。此外，波蘭還強烈要求為其在歐盟法院中設(shè)置一個永久席位，并聲言如果自己的主張得不到尊重，那么波蘭將對“里約”行使說“不”的權(quán)力。

最終，事情以歐盟向波蘭妥協(xié)結(jié)束。為了得到波蘭的批準，歐盟在“里約”中為波蘭做出了特別規(guī)定:對波蘭應用“雙重多數(shù)”機制的時間從原定的2009年推遲至2014年;而此后三年，波蘭還可以以歐盟決議損害波蘭的國家權(quán)益為由繼續(xù)在一些問題上使用一票否決權(quán)。于是2009年10月10日，波蘭總統(tǒng)萊赫卡欽斯基正式批準了“里約”。

清除最后障礙

“里約”在愛爾蘭和波蘭相繼獲批使捷克總統(tǒng)克勞斯陷入了被動境地。克勞斯不僅是“里約”的超級反對派人物，而且一直對歐洲一體化事業(yè)持否定態(tài)度。為此，他時常會做出令歐洲外交界人士大跌眼鏡的舉動。2009年初，捷克成為歐盟新的輪值主席國，克勞斯就此事發(fā)出的一項重要聲明是:在其擔任捷克總統(tǒng)期間，歐盟的藍底十二金星旗將不會出現(xiàn)在總統(tǒng)府。2009年5月“歐盟-俄羅斯峰會”召開時，克勞斯又在會場高調(diào)散發(fā)他的一本著作。這本書通篇譴責人們?yōu)閷谷蜃兣扇〉男袆樱藙谒勾伺e之所以令人震驚，在于這次會議原計劃由他主持的議題，正是如何應對氣候變化。

由于堅信愛爾蘭和波蘭不會讓“里約”通過，克勞斯曾經(jīng)許諾，只要這兩個國家批準“里約”，那么他也將在批約文件上簽字。2009年10月9日，即波蘭批準“里約”的前一天，已經(jīng)意識到情況有變的克勞斯向歐盟提出了新的批約條件:歐盟，特別是德國必須承認“貝奈斯法令”合法有效。

1938年，希特勒借《慕尼黑協(xié)議》吞并了捷克的蘇臺德地區(qū)，隨后令大量德國人遷居至此。二戰(zhàn)結(jié)束后，捷克總統(tǒng)貝奈斯頒布法令，將住在蘇臺德地區(qū)的200余萬德國人驅(qū)逐出境，而這些人在蘇臺德地區(qū)的財產(chǎn)則全部被沒收。此后數(shù)十年間，德國一直要求捷克歸還當年移民的財產(chǎn)。

克勞斯此次將與“里約”并無關(guān)聯(lián)的“貝奈斯法令”作為批約條件，顯然是要陷德國和歐盟于兩難境地。然而為使“里約”獲得最后一個國家的批準，歐盟再次妥協(xié)。10月29日，歐盟首腦會議決定接受克勞斯為批準“里約”開出的條件。雖然仍不情愿，但在幾天之后，克勞斯還是在批約文件上簽了字，《里斯本條約》的獲批之路至此方告終結(jié)。

“歐洲國總統(tǒng)”之爭

與“里約”批準過程同樣引人關(guān)注的，還有使歐洲多位政治家卷入其中的歐盟理事會主席職位之爭。

作為條約的一項重要內(nèi)容，“里約”規(guī)定設(shè)立“歐盟理事會主席”一職，以此取代目前每半年輪換一次的輪值主席機制。歐盟理事會主席任期為兩年半，并可連任一次。

最早被認為有可能贏得這一職位的是英國前首相托尼布萊爾。布萊爾本人對出任首屆“歐盟總統(tǒng)”也頗感興趣。不過反對布萊爾的人也不在少數(shù)。在很多歐洲人看來，布萊爾在2003年為支持美國入侵伊拉克而不惜與歐盟國家撕破面子的行為，使其失去了代表歐盟的資格，甚至英國也因此被懷疑為美國埋伏在歐盟內(nèi)部的特洛伊木馬。

比利時、荷蘭、盧森堡等歐盟元老國則認為，英國既不是申根國家，也未加入歐洲貨幣同盟，“歐盟總統(tǒng)”出自這樣一個具有強烈“疑歐”色彩的國家實在難以令人信服。

2009年10月，甚至最初提名布萊爾的法國總統(tǒng)薩科齊也開始調(diào)整立場。有分析認為，英國在歐元區(qū)和申根協(xié)定問題上的頑固立場觸怒了薩科齊，并使其轉(zhuǎn)而與德國總理默克爾一道開始在小國中物色未來的“歐盟總統(tǒng)”。

于是在布萊爾之外，一些低調(diào)人物的名字開始被大國高調(diào)抬出，其中包括奧地利前總理沃爾夫?qū)S塞爾、荷蘭首相揚彼得巴爾克嫩德、盧森堡首相讓-克洛德容克，以及這次最終當選的比利時首相赫爾曼范龍佩。

其實，遠不及布萊爾出名的范龍佩從一開始就被更多歐盟成員國看好。關(guān)于這兩位候選人，德國《鏡報》借用中國道教的陰陽概念比較道:“總是徘徊在無色與灰色之間”的范龍佩屬‘陰’，而高調(diào)行事的布萊爾則屬‘陽’。”《經(jīng)濟學人》也曾帶點揶揄地對范龍佩評價道:“范龍佩所經(jīng)歷的最大規(guī)模的國際爭端不過是與荷蘭就斯凱爾特河口的清淤工作進行交涉。”不過這種低調(diào)且甘愿默默做事的性格也許才是法、德等歐盟大佬真正期待的。

“歐盟理事會主席職位背后存在著很多的競爭，比如在大國與小國之間，以及‘疑歐派’國家與‘歐洲派’國家之間”，中國社會科學院歐洲所助理研究員劉作奎說。“所以未來，這個職位將在很大程度上成為歐盟性質(zhì)的一個風向標，因為上臺的人總是會顯示出自己的路線色彩。”

改革大幕拉開

很多人相信，《里斯本條約》生效后的歐盟將成為一個“更加高效”的歐盟——任期兩年半或五年的歐盟理事會主席制度，使歐盟各項政策的執(zhí)行更具連貫性，加之其與歐洲議會議長的任期時長相同，這顯然有助于兩個機構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)。

另外，“里約”投票機制改革將在一定程度上簡化歐盟的決策程序。“‘雙重多數(shù)表決制’在照顧到公平的同時，還含有‘雙軌制’的意味”，趙俊杰解釋道。“對于一些有爭議的政策，表示贊同的國家可以先行實施，就像申根協(xié)定和歐元區(qū)一樣，尚不具備條件的國家可以暫緩，這樣就可以滿足歐盟內(nèi)部不同國家的發(fā)展需求。”

在機構(gòu)設(shè)置方面，“里約”規(guī)定，歐盟委員會的委員人數(shù)自2014年起，將從目前的27名減少至18名，歐盟委員會主席的作用無疑會因此得到加強;而關(guān)于歐盟委員會主席，“里約”規(guī)定，必須經(jīng)歐洲議會選舉產(chǎn)生。這意味著歐洲議會將在“里約”生效后擁有更大的權(quán)力。此外，“里約”還增強了歐洲議會在歐盟預算的修改與控制方面的權(quán)力，并賦予歐洲議會修改條約的提議權(quán)。

即便《里斯本條約》將給歐盟帶來許多立竿見影的變化，但很多專家仍認為，歐盟改革依舊是一個長期漸進的過程。首先，《里斯本條約》的內(nèi)容需逐步實施。“歐盟總統(tǒng)”能否順利履行職責也還有待觀察。另外，歐盟若要重振經(jīng)濟活力，養(yǎng)老金、勞動力市場等結(jié)構(gòu)性改革無法回避，但“里約”并沒有涉及這些。因而，歐盟改革仍需成員國政府做出更多努力。

《里斯本條約》主要三點

第一，設(shè)置“歐盟理事會主席”，并且將目前歐盟負責外交和安全政策的高級代表與歐盟委員會對外關(guān)系委員兩個職位合并為“歐盟外交和安全政策高級代表”一職。

第二，擴大了“有效多數(shù)表決制”的應用領(lǐng)域，并將引入“雙重多數(shù)表決制”。

第三，對歐盟委員會、歐洲議會、歐盟法院等機構(gòu)進行改革，以此提高歐盟的決策能力和工作效率。

《里斯本條約》

對歐中關(guān)系可能的影響

有人認為，《里斯本條約》生效后，歐洲議會權(quán)力的擴大可能會對歐中關(guān)系造成沖擊。事實上，與歐盟的其他機構(gòu)相比，歐洲議會對中國的態(tài)度可謂缺乏友善。早在2000年，歐洲議會就曾通過指責中國人權(quán)問題的議案，并且要求將發(fā)展歐盟-中國關(guān)系以及中國加入世貿(mào)組織等問題與人權(quán)問題掛鉤。

不過在中國社會科學院歐洲所研究院趙俊杰教授看來，中歐關(guān)系不會因此受到明顯的沖擊。“目前中歐關(guān)系發(fā)展得比較平穩(wěn)，對話與合作機制也日漸成熟，所以影響不會太大。”趙俊杰認為，從某些方面來看，也許對中國有利的東西會更多一些，“《里斯本條約》生效之后，很多問題不能再一票否決，少數(shù)國家對中歐關(guān)系的影響程度會因此有所下降，這對我們是有利的。”