金融監管體系演進與發展趨勢問題研究

摘要：從金融危機的視角看，金融監管體系演進與發展和金融危機密切相關。監管當局為了維護金融體系的安全與穩定，降低金融危機的影響與危害，避免金融危機的再次發生，總是不斷尋找新的監管重點、變革監管范圍和手段，來保持金融監管的有效性。本文從三代金融危機導致金融體系不穩定的因素存在差異出發，闡述金融監管體系變革的過程和發展趨勢，并得出了幾點啟示。

關鍵詞：貨幣信用；金融危機；金融監管；制度變遷

Abstract：From financial crisis angle of view， the emphases changing of finance supervision is correlated closely with the breaking out of the financial crisis. In order to keep the financial system security and stability ， reduce the impact and the hazards of financial crisis， avoid the recurrence of financial crisis， financial supervision authorities is always looking for newsupervision focuses， changing the supervision scope and means to maintain the effectiveness of financial supervision. This paper firstly pointed out the different reasons that lead to the instability of financial system， then expatiated the evolution and development trends of finance supervision system， at last put forward some useful elicitations.

Key Words：monetary credit，financial crisis，finance supervision，system changing

中圖分類號： F831.59文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2009）05-0022-04

金融監管當局對金融業監管目標的確立與金融監管制度的變革是一個逐步發展的歷史過程。從監管當局和被監管對象雙方博弈的角度來看，監管當局為了維護金融體系的安全與穩定，降低金融危機的影響與危害，避免金融危機的再次發生，總是試圖尋找新的監管重點、變革監管范圍和手段，來保持金融監管的有效性。從金融監管的目標來看，由于不同發展階段導致金融體系不穩定（危機）的因素存在差異，金融監管當局保持金融功能穩定的努力也使得監管重心處在一個不斷演變的過程當中。從全球視角來看，金融監管體系的變革經歷了貨幣信用控制、金融市場監管、金融機構監管和金融產品監管四個特征鮮明、又相互聯系的發展階段。

一、二十世紀30年代金融危機爆發和金融市場監管的確立

二十世紀30年代的金融大危機中，金融脆弱性的主要特征從貨幣領域轉移到了金融市場，各國政府對于金融市場穩定的關注第一次超越了對于貨幣穩定的關注，并相繼通過一系列的制度安排，加強了對金融市場的全面監管。這場危機導致以美國為核心的西方國家建立了現代金融監管體系，并將保持金融市場職能的穩定作為其中心任務，因而這一時期的金融監管稱為金融市場監管。金融市場監管的著力點是維護金融市場的穩定，主要特征體現在對金融市場結構和金融產品價格的監管上。

從全球范圍來看，雖然當時德國及幾個歐洲國家沒有施行結構性監管措施，普遍允許商業銀行和儲蓄銀行作為綜合銀行開展業務，但許多國家采取了廣泛的結構性監管措施，區分了商業銀行和投資銀行，約束了專業貼現銀行、農村和存款銀行的業務范圍，并限制了區域性機構的擴張。在經合組織國家中，美國、意大利、挪威和日本對結構性監管采用得最為廣泛。價格型監管是金融市場監管的一種重要手段，至今仍是許多國家對金融市場進行監管的重要政策工具。實行價格型監管的主要目的可能是兩個方面：一是限制金融機構之間的惡性價格競爭，維護市場穩定；二是控制資金成本，引導金融機構資金向國家支持產業傾斜，滿足國家經濟發展需要。

以結構型監管和價格型監管為主要內容的金融市場監管，是以普遍存在的金融市場失敗和嚴重的金融市場危機為背景而確立的，其主要宗旨是保持金融市場的穩定。由于對發展金融市場和治理金融危機的格外關注，金融市場監管措施成為各國政府使用范圍最廣和適用時間最久的金融監管措施。然而，在二十世紀70年代金融自由化和金融創新浪潮的推動下，對金融效率的關注成為各國金融市場發展的焦點問題，嚴格的金融市場監管措施因此受到越來越多的指責。與此同時，在世界各國紛紛放松金融市場監管和限制政策的情況下，屢屢發生的局部金融危機成為金融體系不穩定的新因素，因此調整金融監管的重點領域，加強對金融機構經營監管活動和業務活動的監管成為各國金融監管當局的共識，金融監管的重點開始由金融市場向金融企業內部轉移。

二、金融機構監管的確立：從宏觀控制到微觀審慎

大危機后確立的金融市場監管使得發達國家在上世紀50年的時間里再沒有發生過大規模破壞性的金融危機，然而金融機構的經營和監管失敗還是時有發生，并常常演化為區域性的金融危機，這成為近30年來影響發達國家乃至廣大發展中國家金融體系穩定的主要問題。于是，從二十世紀80年代開始，金融機構監管逐步興起，金融監管的重心也由市場層面的監管過渡到以金融企業內部經營監管為主體的金融機構監管。對金融機構經營監管活動的監管措施比較豐富，涉及到金融機構市場進入、持續經營、市場退出的方方面面。其中，比較重要的是市場準入、資本充足性、存款保險和信息披露四個監管措施。

（一）市場準入監管被賦予了新的內涵

事實上，自從中央銀行和政府金融監管機構產生后，對金融機構的市場準入進行監管就成為了金融監管體系中的一個重要內容，只不過這一監管政策手段在金融業發展的不同階段被賦予了不同的內涵。在金融機構監管階段，對金融機構進行準入監管的目標是為了保持微觀金融主體自身的穩健和資質，監管措施和指標的設定都是為了保證進入市場的金融主體具備必須的穩健經營的條件，避免由于單個企業的經營失敗影響到整個金融體系。這一時期的準入監管政策具有比較明顯的微觀審慎的特征。這種微觀審慎表現為監管政策和措施側重于微觀企業的經營監管活動，監管措施更加微觀和具體，如規定了對金融機構經營監管人員任職資格的嚴格考察；設定最低資本額要求；考察機構的經營計劃和所有者的實力；審核機構所有權的變動，如合并和收購行為等等。

（二）資本充足性監管開始成為全球金融當局的統一行動

資本充足性是各國金融監管當局普遍強調的一項重要監管措施，它已經成為衡量銀行清償能力和流動性的一個重要指標。對于金融機構來說，資本金最主要的作用在于：一是維持公眾的信心，保證機構的正常營業；二是沖銷意外發生的損失，緩沖機構破產清算的風險。因此，資本充足是金融機構穩健經營的重要保證，是金融監管當局判別金融機構經營監管是否審慎的首要準繩。對金融機構擁有最低資本充足率的監管要求是金融監管從宏觀走向微觀的重要標志，是金融機構監管確立的關鍵所在。1988年7月，為保證國際金融市場上各國金融機構的公平競爭，以英美等發達國家主導制定的《統一國際銀行資本衡量和資本標準的報告》即《巴塞爾協議》，成為國際銀行業統一資本衡量標準的標志性文件。隨后的幾年中，巴塞爾委員會又通過補充協議的方式，對資本的概念和資本充足率的計算方法進行了進一步的明確和細化，使之更加符合金融業的實際情況。此后，《巴塞爾協議》及其補充協議中對資本的界定和衡量標準也逐漸成為世界各國對內監管銀行業的重要依據。

除了對銀行的資本充足性進行監管以外，各國金融監管當局對證券公司（或投資銀行）、保險公司都制定了類似的資本監管措施，以確保非銀行金融機構同樣實現穩健和審慎經營。保險業的資本充足性一般被稱為償付能力（solvency），如美國1992年，由全美保險監督官協會（NAIC）引入了一種被稱為“基于風險資本要求的公式監管”的方法來測定保險公司資本是否充足，其原理是用風險資本公式計算出每類風險所需風險資本額，經方差調整后得出風險資本總額，并與保險公司調整后的實際資本總額對比，可反映出保險公司的風險資本狀況。英國和日本等國家也比較早地實行了對保險公司償付能力的監管。各國對證券公司（或投資銀行）的資本充足監管主要是對其凈資本數量的要求，以確保證券公司維持足夠的流動性，防止進行過度風險投資。如美國監管當局規定，凈資本由現金和隨時可變現的自由資本組成，凈資本與其負債的比例最低不得低于1：15。

（三）存款保險和金融機構危機處理

存款保險制度是目前世界上許多國家都采用的一種金融制度。該制度對金融機構的監管效果主要體現在兩個方面：一是通過確保在危機發生時維護存款者的利益，來恢復公眾對銀行體系的信心。二是通過設立專門的存款保險機構，在為投保金融機構提供救助的同時，也監督和促使銀行在保證安全的前提下從事經營活動。存款保險制度的設計，也使得存款保險機構與其他金融監管機構一道承擔起了對金融業的監管職能。存款保險機構在實踐中主要通過向存款者支付補償費的方式來對金融機構的存款者提供保護，與此同時，也經常采用擔保、協助并購、設立過渡銀行（Bridge Bank）等方式對處于危機中的金融機構進行救助。

與銀行業的存款保險制度相類似，許多國家在本國也相應建立了針對保險業和證券業的保險和救助制度。如美國和日本都建立了投資銀行保險制度，設立證券投資保護基金，通過補償機制增強投資者對證券市場的信心。其中，美國1970年通過了《證券投資者保護法》，建立了證券投資者保護公司（SIPC），從1970年至1991年，SIPC已經為倒閉的投資銀行向約20萬投資者共支付超過18億美元的補償，為美國證券市場的穩定發展和有效保護投資者利益發揮了重要作用。在保險領域，促進保險公司正常經營、救助問題公司、保護投保人利益等目標的實現是通過設立保險保障基金的形式來實現的，其運作原理同存款保險制度，基金的來源是每個參加基金的保險公司根據其保費收入的一定比例上繳而形成的，基金對損失賠付等制定了相應的規則，對賠償的上限也都進行了明確的限定。

盡管上述金融機構保險制度有可能導致道德風險的產生，但絕大多數國家還是把它當成一種能夠較好防止金融體系出現擠兌、及時處置和救助金融機構經營失敗，進而保護投資者利益的制度安排。

（四）信息不對稱與信息披露監管

信息披露監管是針對金融機構的一項重要監管措施，其含義為金融機構必須及時、準確、充分地向監管機構和社會公眾披露有關信息。對金融機構實施信息披露監管是金融監管從宏觀層面進入微觀企業的重要環節，此后，金融機構的內部信息和經營監管狀況再不是“不可觸及”的神圣自由領域，微觀企業的經營監管同樣也要接受市場各方的共同監督和約束。

信息披露監管政策的理論來源是金融市場上的信息不對稱問題，1981年，斯蒂格利茨和韋斯（Stigliz and Weiss，1981）將阿克勞夫（Akerlof，1970）的“檸檬模型”引入金融市場，證明了金融市場也存在逆向選擇和道德風險。金融市場上的信息不對稱，會增加金融交易雙方的交易費用，給金融機構和投資者都容易帶來損失，從而加劇金融體系的不穩定性，因此必須對金融機構的信息披露進行外部干預和監管。

金融當局對金融機構信息披露的監管主要包括：一是披露信息的范圍，既包括金融機構的財務狀況，也包括重大人事變更、重大項目進展等經營監管信息；二是信息的受眾，既要向特定的對象如監管機構和股東披露信息，也要向非特定的對象，如社會公眾、潛在的投資者和中介機構披露；三是信息的質量，要求信息披露要及時、準確、充分；四是信息披露的合法性，信息的披露要按法定的時間、方式來披露，禁止內幕信息和由此產生的內幕交易。

三、金融產品監管：金融監管變革的發展方向

對于金融機構的運營而言，經營監管活動和業務活動是密不可分的兩個方面。隨著金融監管的重點領域從市場層面向微觀企業層面的轉移，監管當局開始更加關注具體的金融業務和金融產品，并根據具體的業務活動對金融機構實行監管，這一新的監管方向，筆者稱之為金融產品監管，它集中體現了功能性監管的要求。雖然金融產品也是由金融機構提供的，但是金融產品監管傾向于忽略具體金融機構的特征，更加關注金融產品的特性和共性。金融產品監管的發展，也使得監管當局對金融業的監管活動已經深入到金融產品這一最基礎、最微觀的單元。

（一）金融混業經營是金融產品監管的市場基礎

對金融機構業務活動的監管并不是一個新的監管內容，事實上從金融監管活動產生以來，監管當局對金融市場和金融機構的監管活動都離不開對金融機構業務活動的監管，如新業務的準入和合法經營等等，只不過在金融機構嚴格分業經營的格局下，對金融機構的監管事實上就是對金融業務的監管，因此對金融機構業務活動的監管并沒有成為監管活動的重點。然而，隨著金融混業經營趨勢的發展，單一的監管機構已經無法通過對單一金融機構的監管，來實現對不同類別金融業務活動的監管，以業務類別或產品類別來定義金融監管機構的職能，并劃分其監管的領域，成為新階段金融監管活動的重要特征。這種對金融機構業務和產品的監管方式，也被稱為功能監管。

（二）次貸危機進一步引發監管當局對微觀金融產品的關注

與亞洲金融危機（屬于傳統的銀行危機或者說是貨幣危機）不同，當前的美國次貸危機是一個典型的金融產品（更準確地說是金融衍生產品）引發的危機。一項金融產品最終引發一場全球性的金融危機，筆者認為，其原因和機理至少在于以下幾個方面：一是次貸產品作為一項高度復雜的金融衍生產品，具有相當高的杠桿率，在低成本獲取高收益的反面，是產品本身蘊藏的巨大風險；二是次貸產品經過了反復的創新和包裝，產品的復雜性越來越高，但透明度卻越來越低，對產品風險和收益的準確評估和判斷越來越難；三是次貸產品采用批發模式轉讓，產品鏈條長，影響面廣，許多國家的多數類型金融機構都或多或少地參與了次貸產品的一級或二級市場的交易；四是對次貸產品和機構的監管空白，正如美國經濟學家、美國聯邦儲備委員會前委員愛德華·葛蘭里奇（Edward M. Gramlich）所言，“次級房貸市場就像是狂野的美國西部，超過一半以上的這類貸款由沒有任何聯邦機構監管的獨立房貸機構所發放”。同時，包括美國在內的各國金融監管機構，都是按照地區、機構等因素進行條塊分割式的監管，對跨機構、跨市場、跨地區的復雜衍生產品難以進行有效的監管。

次貸危機發生后，各國金融當局開始重新思考和審視金融監管問題，并且開始把金融監管的觸角延伸到金融產品的層面，希望通過對金融產品研發、交易和傳播鏈條上每一個環節的監控，從源頭上控制金融風險的發生和蔓延。正如香港證監會前主席沈聯濤指出的，“監管機構應該深入分析某些金融產品中的杠桿率和風險是如何跨越不同地區、機構和市場進行擴散的，而不再只是盯著一些金融機構”。

2008年3月，在對次貸危機的普遍責難和壓力下，美國財政部提出了目的導向型的金融監管體系改革，新體系不再區分銀行、保險、證券和期貨幾個行業，而是按照目標及風險類型的不同，將監管劃分為三個層次：市場穩定監管、審慎金融監管和商業行為監管。三個層次目標和框架的緊密聯系，使監管機構能夠對相同的金融產品和風險采取統一的監管和監管標準，從而大大提高監管的有效性。在我國，金融監管機構和非金融監管機構也都開始加強了對企業投資金融衍生產品的監管，以控制盲目投資衍生產品可能導致的風險。

總之，以金融產品為核心的功能性監管的確立，是金融監管發展過程中的一個重要里程碑，它使得金融監管活動在從市場層面轉移到機構層面的基礎上，又進一步深入到業務和產品層面，實現了金融監管活動向金融體系最微觀、最基礎的元素的延伸，是金融監管從宏觀控制向微觀審慎轉變過程中的又一次重大飛躍。雖然目前金融產品監管和功能監管還沒有完全通過金融實踐的檢驗，但它帶給金融監管理念的變革預示了金融監管活動的長遠發展方向。

四、基本結論

（一）金融監管活動的范圍是不斷擴大的

從自由貨幣到中央銀行對貨幣發行權的壟斷，從自由市場到金融監管當局對金融市場的介入，再從自由企業到對金融機構經營監管和業務活動的監管，金融體系中的方方面面逐步納入了金融監管范疇當中，揭示了監管當局對金融業的監管不是一個單邊放松的過程，它總是在設法尋找新的監管對象，實現對自身的一次次變革。

（二）金融監管活動的層次是逐步深化的

考察金融監管的確立和發展過程，我們不難看出，金融監管的發展經歷了從宏觀經濟層面的控制，到中觀市場層面的介入，再到微觀企業層面的監管，直到對基礎產品單元的監管的漫長發展過程，這是一個從粗到細、由淺而深、由表及里的過程，體現了監管當局對經濟和金融監管認識的逐步深化，也反映出監管當局對金融活動監管能力的日益加強過程。

（三）金融監管重點的變遷并不表示一種監管對另一種監管的替代

正如金融監管活動的加強和放松趨勢不能絕對化一樣，我們對金融監管重點變遷的分析，并不表明金融監管的發展是一種監管對另一種監管的完全替代。事實上，無論哪個國家的金融監管，在金融發展的任何一個階段，總是重點監管措施與非重點監管措施多管齊下、協調配合的結果，只不過有主次之分罷了。

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（責任編輯 代金奎）