我國跨境資金流動外匯管理政策盲點問題研究

摘要：本文從強化跨境資金流動監管的角度，論述了外匯管理政策盲點存在的必然性，具體從離岸賬戶、轉口貿易、短期外債展期、境內留置利潤、境內外幣卡和組合類貿易融資產品等六個方面對外匯管理政策盲點問題進行了剖析，最后從完善制度建設等角度提出了相關建議。

關鍵詞：跨境資金；外匯管理政策盲點

Abstract：This paper states the inevitability of the management absence and discusses the management absence in six fields including offshore account，re-exports，extension of short-term foreign debt，retained profits，foreign currency cards and combination of trade financing products.Finally，this paper makes suggestions in promoting the management system，etc.

Key Words：cross-border capital flow，management absence in foreign exchange

中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2009）05-0007-05

所謂外匯管理政策盲點，是指沒有被外匯管理政策所覆蓋或者政策調整滯后導致外匯監管缺位的外匯業務，即外匯管理政策的空白點。對有政策規定但落實不到位而導致監管缺位的，不是本文所指的“政策盲點”。由于沒有納入監管視野，外匯管理政策盲點極易滋生各種風險。因此，及時消除外匯管理政策盲點是改進和加強外匯管理的重要內容之一。

當前，國際經濟金融形勢錯綜復雜，外匯管理模式逐步轉變，國際收支的內容和結構深刻變化，跨境資金流動中的外匯管理政策盲點問題日益突出。為切實提高外匯管理的有效性，本文從強化跨境資金流動監管的角度，對外匯管理政策盲點問題進行了研究。

一、新形勢下外匯管理政策盲點產生的必然性

（一）外匯管理政策滯后于形勢變化，形成滯后型政策盲點

近年來，我國涉外經濟快速發展，跨境資金流動的規模和渠道不斷增加。而與此相比，外匯管理政策調整完善相對滯后，導致部分業務沒有被外匯管理政策覆蓋，形成管理空白。一是跨境資金流動規模快速膨脹增加了外匯管理難度。以山東省為例，2000年全省跨境外匯收支總額為217億美元，到2008年規模擴大到1746億美元，順差由2000年的63.8億美元擴大到2008年的391.4億美元，年均增長率超過20%。同時，涉匯交易主體日益多元化，由原來單一的外匯指定銀行和進出口企業擴展到目前的中資和外資銀行、非銀行金融機構、企業和個人等多主體并存的格局。涉外經濟規模和涉匯交易主體的發展拓寬了跨境資金流動的渠道，增加了外匯管理的難度。二是外匯管理政策調整難以跟上國際經濟金融形勢的快速變化。當前，世界經濟一體化進程加快，世界經濟形勢變化具有突發性強的特點，導致政策調整難以及時跟進，必然出現政策盲點。三是政策出臺的時間差導致“技術性盲點”。新政策的制定出臺有一個考察論證和通過實踐檢驗不斷完善的過程。從發現政策漏洞到堵塞漏洞需要一定的時間，在這段時間內，部分領域會出現“技術性盲點”。

（二）改革的路徑依賴性使政策視野不能及時轉變，形成偏離型政策盲點

我國外匯管理體制改革具有較強的路徑依賴性。近年來，為應對國際國內經濟形勢變化，我國外匯管理目標已開始由原來的“寬進嚴出”向“均衡管理”、由事前管理向事后管理、由“行為監管”向“主體監管”等轉變。在這一過程中，路徑依賴往往推動著政策設計遵循原來的軌道向前推進，從而使政策視野出現短時的目標偏離，在實踐中表現為政策制定的前瞻性和預見性不足。

（三）政策銜接不到位導致政策不縝密，形成疏漏型政策盲點

我國外匯管理體制正處于新舊政策交替并存的時期，難免出現因新舊政策交替銜接不及時或不到位而導致的政策盲點。目前，《外匯管理條例》搭建了新形勢下外匯管理的整體架構，但配套政策沒有及時跟進，導致管理總體思路與具體操作模式不匹配。同時，在目前資本項目管制、經常項目放開的政策框架內，對同一市場主體的不同項目交易適用不同的政策規定，在交叉領域必然出現政策盲點。此外，由于政策的制訂和實施需要綜合評估和權衡管理的成本和收益，以盡可能少的成本取得盡可能大的收益，由此可能形成部分外匯政策盲點。

（四）金融創新突破政策限制，形成規避型政策盲點

外匯管理政策與異常資金流動的實施者始終處于監管與規避監管的動態博弈中，異常跨境資金流動具有突破政策限制的內在動機。此外，近年來金融創新步伐明顯加快，外匯新業務、新產品，特別是交叉性業務和相互滲透性業務日益增多，許多業務必然突破現有外匯管理政策的限制，從而形成政策盲點。

二、新形勢下我國外匯管理政策盲點的主要表現

（一）離岸賬戶外匯管理中的政策盲點

1. 業務基本情況。隨著境外投資和返程投資規模的不斷擴張，離岸賬戶業務得到快速發展。大量中資企業在境外成立離岸公司，并通過離岸賬戶對關聯公司間的資金進行運作。以青島市為例，2006年末全市離岸賬戶開戶數達506戶；2008年一季度末，開戶數達到970戶，增長勢頭迅猛。

2. 基本管理模式。目前，我國對離岸銀行業務包括離岸賬戶的管理實行分類管理，中資銀行和外資銀行在監管中有所區別。

一是市場準入方面有差別。經營離岸銀行業務實行嚴格的市場準入制度。目前，獲批準的中資銀行較少，且有嚴格的地域限制。而外資銀行經營離岸業務沒有準入限制，只要有營業執照和金融業務許可證就可以經營離岸業務，且任何分行都可經營，沒有地域限制。

二是管理模式方面有差別。中資銀行離岸業務和在岸業務實行嚴格分離管理，即中資銀行必須設立獨立的離岸銀行業務部，并開立單獨的離岸賬戶，離岸賬戶和在岸賬戶之間的頭寸調撥受到嚴格控制。外資銀行經營非居民法人和個人的離岸業務，則實行內外混合型管理模式，即離岸業務和在岸業務在機構設置、記賬管理、資金運作等方面均為一體，現行法規沒有對其作出明確的準入核準要求。

三是業務種類方面有差別。中資銀行離岸業務資金必須來源于非居民且吸收資金必須用于非居民，實行“兩頭在外”管理。而對外資銀行的在岸業務和離岸業務沒有實行分開監管政策，沒有針對離岸業務品種的特別規定，外資銀行可以辦理對中資銀行禁止辦理的業務，如現鈔業務等。

3. 離岸賬戶業務管理的政策盲點分析。

一是在離岸銀行業務準入方面，存在標準過于寬松和外資銀行游離于監管視線之外的問題。《離岸銀行業務管理辦法》及實施細則均沒有對銀行經營離岸業務有營運資金的要求，也沒有對離岸資產規模進行限制，同時沒有將外資銀行納入統一監管體系。

二是對離岸賬戶的資金匯入和匯出基本沒有政策限制。目前，離岸賬戶與境外賬戶，以及與離岸賬戶之間的資金劃轉暢通無阻。同時，離岸賬戶向在岸賬戶的外匯資金劃轉屬于境內外匯資金劃轉，由于資金未跨境，所以不納入外匯局監管范圍內。離岸資金轉在岸僅需做國際收支申報，而目前離岸和在岸賬戶之間資金劃轉的國際收支申報政策尚未理順，大量業務發生但不進行國際收支申報。通過“境外賬戶—離岸賬戶—在岸賬戶”的劃轉，資金可以在流入境內的同時而不在外匯監測體系中留下任何痕跡。

三是對離岸賬戶與在岸賬戶資金劃轉的統計監測存在政策盲點。2006年新版國際收支系統推廣期間，由于新版系統對離岸和在岸賬戶劃轉有特殊的統計板塊，外匯局規定離岸賬戶與在岸賬戶間的外匯資金流動無需進行國際收支申報。但此后，許多銀行仍沿用舊版系統，而舊系統中并無離岸與在岸賬戶的資金劃轉統計監測功能。離岸與在岸賬戶的資金劃轉成為管理政策的空白。目前，從離岸賬戶收匯的境內企業即使不做國際收支申報，同樣可以通過補錄入完成核銷。在離岸和在岸之間劃轉的外匯資金業務中，國際收支申報形同虛設。

（二）轉口貿易外匯管理中的政策盲點

1. 業務基本情況。近年來，隨著國際大宗商品價格的大幅波動，轉口貿易規模迅速增大。據統計，2008年，山東省轉口貿易收入達23.02億美元，同比增長31.4%；支出7.58億，同比增長36.5%。

2. 基本管理模式。當前，對轉口貿易的外匯管理以匯流監管為主線，圍繞進口付匯環節進行。轉口貿易管理的基本做法是：企業憑合同、發票等商業單據對外付匯；企業出口收匯不進入核查賬戶，可直接結匯；收付匯都完成后，企業憑購售貨合同、發票等商業單據和銀行出具的收付匯憑證辦理核銷手續，外匯局審核要點為“收大于支”。

3. 轉口貿易外匯管理政策盲點分析。

一是現行轉口貿易核銷模式對虛構貿易的管理存在政策空白。目前，對轉口貿易項下收付匯真實性監管由核銷部門進行。由于轉口貿易買賣雙方均在境外，境內沒有報關單信息，因此轉口貿易核銷不需要企業提交進出口報關單，銀行和外匯局只能審核提單、合同、發票等商業單據。在這種情況下，企業可以虛構貿易背景，從而使得轉口貿易成為資金違規跨境流動的重要通道。

二是轉口貿易收匯納入服務貿易統計監測的管理存在政策空白。根據新版國際收支的統計口徑，轉口貿易歸入服務貿易統計，是服務貿易中的大項，但服務貿易項下并無與其相對應的管理政策。出口收結匯聯網核查實施后，雖在政策上仍將轉口貿易納入核銷監管范疇，但收匯方面明確轉口貿易資金收入不納入聯網核查，收匯資金即可結匯，易成為異常資金流入的通道。

三是轉口貿易核銷政策與目前外匯管理實踐脫節。根據總局進口付匯差額核銷管理辦法，轉口貿易、境外工程使用物資以及進口退匯等項下憑收匯憑證辦理進口付匯核銷報審業務不得辦理差額核銷。但金融危機發生后，國際大宗商品價格大幅下跌，部分企業被迫降價銷售貨物，轉口貿易中出現收匯金額小于原進口付匯金額的問題。如果嚴格要求轉口后收入外匯額必須大于原進口付匯額，企業無法辦理差額核銷，必然導致逾期。

（三）外資企業短期外債展期及償還外匯管理中的政策盲點

1. 業務基本情況。近年來，外資企業借入短期外債并連續辦理債務展期的情況較多。以棗莊市為例，2009年一季度，辦理外債展期新增筆數同比增長300%，累計辦理展期金額占總借用外債額的68%。金融危機發生后，境內外借貸雙方調整利率和借貸合同，提前償還外債的情況開始出現。

2. 基本管理模式。目前，在企業外債展期或調整外債償還規劃過程中，外匯局沒有實質性的干預措施。如在短期外債展期管理方面，當企業辦理外債登記后如需外債展期，企業持借貸雙方合同即可辦理外債登記變更，外匯局對短期外債展期業務限制很少。在外債償還管理方面，債務人可以用自有外匯資金償還外債，也可經外匯管理部門核準用人民幣購匯償還外債；企業對外償還債務利息或債務本金，需到外匯局開具核準件。

3．短期外債外匯政策盲點分析。

一是現行管理模式在短貸長用方面存在政策盲點。按照現行規定，短期外債展期僅需按照合同約定和展期協議進行變更登記，對于展期的實際條件、展期次數等未做限制，外資企業外債展期具備較高的自由度和靈活性。短期外債經過多次展期即形成事實上的長期外債，規避了到發改委辦理長期外債手續的環節。目前，境內企業借入短期外債的規定用途為流動資金，長期外債才可用于固定資產投資等中長期用途。通過展期，企業短期外債的實際使用時間超過一年并可用于長期投資。同時，由于長期外債發生額要計入根據外資企業“投注差”確定的外債指標，因此短期外債展期變相擴大了外資企業外債額度。

二是外債償還的期限和處罰管理存在政策盲點。按照現行規定，外匯局審核外債償還的原則是依據借款合同規定的償付計劃，審核借款合同等相關材料。但對于外債合同真實性的審核并不充分，借貸雙方更改合同的隨意性較強。實際操作中，借款雙方協商后可對借款合同進行靈活修訂。同時，對短期外債的償還期限沒有政策規定，完全由企業自行決定。對于長期滯留在境內的短期外債也沒有任何處罰規定。

（四）外資企業留置利潤外匯管理中的政策盲點

1. 業務基本情況。長期以來，我國對外商直接投資利潤處置一直沿用“寬進嚴出”的管理模式，不重視對留置境內存量利潤的監測分析。據統計，山東省2007年底外方未分配利潤和應付股利之和已達72.24億美元，是全省外債規模的4.6倍。

2.基本管理模式。目前，外資企業利潤分配后，外方所得利潤由外方自主決定。對已分配未匯出的外方留置利潤以人民幣形式在境內的流動，外匯局缺乏監管政策約束。當前，留置利潤匯出監測被納入國際收支統計申報系統，歸屬經常項下管理。業務辦理上，留置利潤的匯出經外匯指定銀行審核即可；匯出時，企業需證明已完稅及企業賬面確實存在已分配未匯出利潤。對于可疑業務或金額較大的，外匯局可依法進行核查。

3. 留置利潤外匯政策盲點分析。

一是外企留置利潤在境內運作脫離外匯政策監管視野。外匯管理部門現有業務系統缺乏對外商投資企業利潤的監測功能，利潤留置境內的監測則處于空白狀態。只有當企業利潤匯出后，才能通過國際收支統計申報監測系統獲得相關信息，或在年檢時了解企業利潤情況，導致外匯局很難全面及時地掌握留置利潤數據。現有政策對滯留境內的利潤如何進行管理沒有涉及，對外方利潤留置境內的時限等未做明確規定。

二是留置利潤的匯出管理存在政策盲點。目前，我國將外商投資企業的利潤匯出納入經常項目管理，企業辦理利潤匯出只需憑相關材料到銀行辦理。外匯局僅能通過國際收支申報系統事后掌握外商投資企業利潤匯出的規模，而事前難以對利潤匯出的規模和時點進行有效控制。

（五）境內外幣卡外匯管理中的政策盲點

1. 業務基本情況。隨著涉匯主體用匯需求多樣化和外幣卡功能的不斷拓展，近年來個人外幣卡業務得到迅速發展。

2. 基本管理模式。一是境內外幣卡在境外提現實行限額管理。限額標準為：當日內累計提現不得超過等值1000美元，1個月內累計不得超過等值5000美元，6個月內累計不得超過等值10000美元。境內外幣卡在境外可用于經常項目下的消費支付，不得用于其他交易支付。二是境內外幣卡在境外消費或提現形成的透支，可以用自有外匯資金償還，也可在發卡金融機構購匯償還。三是從境外將款項直接匯入境內外幣卡，應按規定進行國際收支統計間接申報。

3. 外幣卡外匯政策盲點分析。

一是外幣卡購匯還款的真實性審核管理存在政策盲點。按現行規定，持卡人使用境內外幣卡在境外用于合規的經常項目下消費支付時，除受銀行授信額度限制外，在管理政策方面未設定金額限制，也沒有明確購匯審核需提交的相關資料。客戶可選擇向銀行購匯還款，但這部分購匯不受“年度總額分別為每人每年等值5萬美元”的限制。這意味著持有境內外幣卡在境外消費，只要資信條件允許，消費額度就不受政策控制，交易真實性審核管理流于形式。在這種管理模式下，資金跨境轉移可以通過外幣卡實現，從而為異常資金跨境流動提供了形式合法的便捷通道。

二是居民個人出境持卡數量管理存在政策盲點。現行管理政策沒有規定居民個人出境消費時攜帶外幣卡的數量，由此產生一人攜帶多張外幣卡出境的可能。通過一人多卡可以在境外避開攜帶現鈔限額的約束。同時，利用境外經常項目消費無限額的政策漏洞，還可以實現資金轉移，從而為異常資金跨境流出提供了可能。

三是外幣卡統計監測存在政策盲點。當前，個人通過銀聯卡在境外的消費無需逐筆辦理國際收支申報。同時，個人外幣卡購匯還款產生的購匯行為沒有納入個人結售匯系統，個人通過銀聯卡在境外的刷卡金額不計入年度個人購匯限額。因此，外匯局難以掌握個人通過外幣卡在境外的刷卡消費統計信息。此外，在實際操作中，外匯局和銀行均無法掌握持卡人在境外消費情況，導致“境內卡在境外可用于經常項目下的消費支付，不得用于其他交易的支付”的規定無法落實。

（六）組合類貿易融資產品外匯管理的政策盲點

1. 業務基本情況。隨著對外貿易的發展和進出口企業資金需求的日益增長，特別是銀行業務創新的快速發展，新型組合類貿易融資產品如遠期信用證加海外代付等大量增加。

2. 基本管理模式。2007年，國家外匯管理局對金融機構短期外債范圍進行了調整。原規定中，180天以下海外代付納入短期外債指標管理；而在新規定中，期限在90天以下海外代付不再納入短期外債指標控制的范圍。

3. 組合類貿易融資產品外匯政策盲點分析。目前，部分組合類貿易融資產品沒有納入短期外債管理。然而，盡管組合類貿易融資產品中的每個子業務可能都不占用短期外債指標，但組合類貿易融資產品作為一個整體其融資期限得到延長，組合類貿易融資產品與其它長期貿易融資產品實質并無差別，同時從資金融出銀行的角度看，組合類貿易融資產品已形成對境外金融機構的短期負債。因此，應將真實融資期限超過短期外債指標的組合類貿易融資產品納入金融機構短期外債指標管理。當前的分類模式和對組合類貿易融資產品的監管空白不利于短期外債余額控制政策的落實。

三、跨境資金流動外匯管理政策盲點的不利影響

（一）管理政策盲點為新形勢下異常資金跨境流動提供了便利

近年來，異常跨境資金流動非常活躍，外匯管理政策盲點為異常資金流動提供了可乘之機。如離岸賬戶管理中的政策盲點使有意規避外匯監管的境外異常資金可以借道離岸賬戶輕易流入境內。部分離岸公司實際是空殼公司，成立的目的就是以其離岸賬戶為境內關聯企業提供資金劃轉便利。部分境內企業、居民到離岸中心設立企業，隱藏境內企業真實經營狀況，達成資金轉移或避稅等非法目的。

（二）管理政策盲點使部分外匯業務“無法可依”

隨著經濟形勢的發展變化，許多業務出現了新特點和新情況，原有政策規定已與實際操作脫節，導致部分業務無法正常辦理。如長期以來轉口貿易核銷審核須“收大于支”。近日，山東省內陸續出現企業被迫降價銷售貨物，導致收匯金額小于原進口付匯金額無法核銷的情況，部分企業可能以其他跨境收入沖抵轉口貿易收入。

（三）管理政策盲點增加了外匯支付風險

當前，外資企業已分配未匯出利潤、短貸長借的外債等資金長期滯留在境內，一旦形勢發生逆轉，這部分資金短期集中流出，容易誘發涉外收支風險。

四、加強跨境資金流動外匯管理的政策建議

《外匯管理條例》出臺后，圍繞這一條例的科學有效的具體政策還不完善，當前跨境資金流動外匯管理政策盲點的存在，正是具體政策缺失、政策尚未有效落實的直接結果。監管盲點的解決需要我們切實完善現有政策法規，提高政策出臺的系統性和完善性。同時，根據經濟形勢的變化不斷完善政策，防范形勢變化后新的盲點出現。

（一）完善立法環節評估機制，增強外匯管理法規政策體系的兼容性和延展性

應綜合考慮經濟金融環境變化風險，增強政策法規的系統性、前瞻性和兼容性，拓展外匯管理政策空間。目前，應規范離岸業務管理，制定離岸賬戶與在岸賬戶外匯收支的交易真實性審核規范指引，建立離岸賬戶與在岸賬戶資金流動的統計監測制度。改進轉口貿易出口收結匯管理，明確轉口貿易資金結匯監管關口，適度放寬轉口貿易核銷規定。

（二）加大對蟄伏境內資金的監測力度，防范資金集中流出風險

在“均衡監管”理念下，既要防范違規資金涌入我國，又要防范形勢突變下的資金跟風集中流出。應對長期滯留在境內的短期外債及超過一定限額和一定時間的留置利潤進行風險排查。對更改合同要求流出境外的債務加強審核力度，加強引導，推動企業利潤境內再投資步伐。加強外幣卡管理，對分拆提鈔和境外消費境內還款規避限額監管的行為加大處罰力度。

（三）探索建立外匯管理政策盲點的應對處置機制

根據經濟金融形勢變化和管理目標抉擇，建立政策盲點風險評估機制，對照風險承受值分為“干預級”、“關注級”區別處置。對于某項盲點，可設定風險承受值，與計算得到的風險值進行比對，進而決策是否啟動法規政策干預程序。比如：設定轉口貿易政策盲點的風險承受值為200億美元資金動量，根據盲點風險值計算公式（假定）“風險值=轉口貿易交易量1000億美元×轉口貿易抽樣異常比率30%（尋租比例）”計算，風險值為300億美元，則意味著轉口貿易政策盲點風險超過了風險承受值，為“干預級”，應立即修改完善法規加以干預。若風險值為100億美元（異常比率10%），則意味著轉口貿易政策盲點風險尚在可控范圍內，為“關注級”，可繼續觀察和監測，嚴防其變。

（四）構建大外匯管理的戰略思維，拓展政策規劃實施的視野和空間

外匯管理屬于下游管理，外匯管理政策執行效果與上游各環節的管理效能密切相關。制定外匯管理政策規劃時，應深入研究上游管理部門的相關政策，摸清上游部門的管理模式和規則。在此基礎上，準確設定外匯管理模式和規則，建立具備適應性的動態政策調整機制，增強外匯管理政策的適應性、靈活性和縝密性，最大程度減少政策疏漏。加大宣傳和協商力度，從源頭上樹立外匯管理的支撐基礎，避免上游政策擠壓外匯管理政策實施空間，減少上游管理因素形成的盲點。

（五）加快轉變外匯管理模式，縮小政策盲點的風險敞口

當前，行為監管的管理模式無力從根本上阻止受限交易尋找便利通道，實現資金跨境流動。轉變外匯管理模式，消除混用交易項目的可行性，是降低盲點風險的根本途徑。應加快實施交易主體分類管理，使外匯管理模式由項目分割管理轉向交易主體監管，對交易主體的不同交易項目進行綜合考察、總體考評。這樣，不同交易項目間的借道將失去操作意義，外匯管理盲點的政策風險會大大降低。

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（責任編輯 耿 欣）