打開制度之閥

慧靈的遭遇

北京慧靈是一家服務智障人士的社區機構。這家機構從2000年就開始了注冊之路，1O年來，北京慧靈的創辦者孟維娜女士不斷地游走在民政部門與北京市殘聯之間，至今還沒有注冊成功。

今年4月，北京市發布消息稱，將正式認定該市首批10家市級“樞紐型”社會組織，該市社會組織與原有的行政部門將逐步從“主管主辦”關系過渡到“行業指導”關系，但這并沒有給慧靈帶來好運。

北京慧靈的一位管理人員說，北京殘聯曾經對其多次進行考察，評價一直是“好”，但還是因為某些原因無法得到殘聯的同意，北京市民政主管部門當然無法同意其注冊。

談及這其中的艱辛，孟維娜只是一聲嘆息。不僅孟維娜無奈，著名的NGO專家楊團在一次接受采訪時也曾經說過：“我當了十幾個非營利組織的理事，可是連成立一個組織都做不到。”

根源：NGO與政府的“婆媳之爭”

其實，北京慧靈是中國很多NG0機構現實狀況的縮影。

處于轉型期的中國，政府的“越位”、“錯位”表現得非常明顯，政府與NGo爭奪發展的空間，對NGO嚴格管制。

中國現行的社團管理體制于1988年確立。這一年，《社會團體登記管理條例》出臺。20多年來，《社會團體登記管理條例》所造成的后果是，只有20％的民間組織按照規定在民政部門登記注冊，而80％的民間組織則處于非法的狀態。

NGO登記的難關除了控制性登記政策外，就是雙重管理體制。一個NGO要想登記注冊不得不首先有一個監管自己的部門實體，或者形象地說是需要一個“婆家”。只有得到“婆家”的同意，該組織才能到民政部辦理申請登記手續。尋找一個“婆家”，對于幾乎每個潛在的民間組織來說都不是一件容易的事情。

對于NG0注冊難的問題，不少專家和學者都提出了不少建議。而最徹底的莫過于全國政協委員林嘉徠。

林嘉徠來給出的建議是，出臺《民間組織法》，取消民間組織的“婆家”。林嘉徠說，這不僅能實現社會朝向更加穩定的結構發展，而且能促進就業。只要有了NGO健康全面的發展，NGO巨大的就業崗位創造能力就會釋放出來。

他認為，政府應該放寬政策，各地民政部門不要限制太嚴，放寬條件，降低門檻，降低注冊資金，如果幾萬塊錢就能注冊，那么NGO建立就更有可行性。

《2008年民政事業發展報告》顯示，登記在冊的社會組織為41.4萬個，而一些學者在安徽、深圳等地以鄉鎮為單位進行過小規模的實地調查，結果發現，經過登記的社團組織數量約占社團組織實際數量的1門2至1／20，以這個比例估算，中國的社會組織數量最少有400萬個。

目前中國非營利組織在服務業中的增加值和就業人口比重大約都在0.3％，為1 995年世界平均水平的1／30。

林嘉徠說，保守估計這些組織吸納就業人口的能力，也在2000萬人左右。而中國扶貧基金會秘書長王行最的估計則更為樂觀，如果NGO發展成熟，根據西方發達國家的經驗，非營利組織可創造占社會總量10％的就業崗位，這領域的就業人口將達到3000萬至4000萬。

林嘉徠在2008年、2009年連續兩年在全國兩會期間提出制定《民間組織法》提案。對于如此復雜的系統性提案，林嘉徠很樂觀，他說自己提案的命中率很高，只要這個提案不通過，他會一直接著提下去。

轉變：有限政府之路

“轉變政府職能，不該管、不能管的領域政府一定要退出，將這些職能分散給NGO，才是未來政府發展的正確方向。”林嘉徠說，這是解決NGO發展障礙面臨的另外一個重要問題。

中國青年政治學院社會工作學院教授孫瑩說，政府是公共產品的提供者，但并不意味著政府就定是公共產品的生產者。政府雖然是公共產品的提供者，但是部分公共產品由NG0來生產效率更高。NG0承擔了生產部分公共產品的職能，這本應該得到政府的支持，在西方國家NGO獲得了政府政策資金等的支持。

根據有關資料顯示，美國200多萬個NG0遍布全美各地，服務領域涉及文化、教育、治安、衛生、就業等方方面面。而政府的角色是只負責“掌舵”，不再參與“劃槳”，政府將具體事務交給了NG0。我國已經進入了一個新的發展時期，一個在更深層次、更大空間和更廣領域進行變革的轉型期社會。在這樣的背景下，要建立“小政府、大社會”的目標模式和發展第三部門，促進社會的穩定、健康發展。

除了要分散政府的職能，在另一個方面，就是政府對于NGO的資金援助。NGO的收入通常有四大來源：政府購買服務、基金會資助、企業贊助、服務收費。國際上通行的是政府購買NGO的服務，國外NGO資金來源的60％是政府提供的，美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍。

而在中國，除了具有官辦背景的社會組織外，不僅政府購買NGO服務還未推行，而且社會捐款也大部分納入了政府系統，成了NGO購買政府的服務。

能力：NG0能否承擔重任

在制度障礙未解決與政府職能轉變不充分的情況下，NGO是否有足夠能力承接政府分離出來的職能?

NGO信息咨詢中心董事長商玉生說，NGO在決策和活動方面都應是自主的。但實際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。

國內很多NGO是從職能部門轉變過來的，或者是由政府機構直接建立的，使其在組織、功能和活動方式等方面，都過分依賴政府，具有濃厚的官僚化傾向。這不符合“小政府，大社會”的發展要求，阻礙了NGO發展并導致NGO發展的困境。

以南方某省為例，該省青少年發展基金會就隸屬于共青團系統，為團省委管理；省慈善總會隸屬民政系統，為省民政廳管理；省紅十字會隸屬衛生系統，為省衛生廳管理等。該省各地市的慈善總會、紅十字會均是此種模式，許多社團是政府的一個行政部門，是“一套班子兩塊牌子”。

而另一方面，一些草根NGO卻走上了與這些具有官辦背景NGO相反的另外一個極端。

孫瑩說，在資源和政策空間受限制的情況下。一些NG0過于強調獨立性，與我國現行行政體系下的管理理念多多少少都會有沖突，難免會碰得頭破血流。

其實，NGO在保持自身行事原則的同時，一方面寄希望于轉型期的改革，另一方面在中國目前的狀況下，NGO不僅要成為政府的幫手、公益事業的補充，更多地將充當有效的社會控制中介，在國家與社會間、國家與個人間、社會轉型的穩定和發展間起到良好的緩沖作用。草根NGO要更多地與政府交流，為政府帶來實實在在的好處，同時為自身贏得廣闊的發展空間。

受金融危機影響，中國原本嚴峻的就業形勢雪上加霜。面對預計超過4000萬人的待業大軍，眾人紛紛拿出美國經驗說事：根據西方發達國家的經驗，非政府組織可創造占社會總量10％的就業崗位，而目前在中國這個比例還不到1％。NGO能否拯救中國的就業危機?