組織控制、授權批準控制和人力資源控制

【摘要】 本文以內部控制方法為主線，對睡虎地秦簡中的內部控制方法進行分析和探討。發現早在戰國晚期的秦國，就已經采用組織控制、授權批準控制和人力資源控制的內部控制方法來對全國的經濟活動進行管理。

【關鍵詞】 睡虎地秦簡；內部控制方法；組織規劃控制；授權批準控制；人力資源控制

隨著經濟發展和研究的深入，內部控制逐漸發展成為一門獨立的學科。筆者對國內外學術界流行觀點所認為的“內部控制是20世紀40年代產生”，“內部控制是工業革命和大機器作業的結果”的結論不敢茍同。因為在內部控制概念出現之前的漫長的人類歷史中，內部控制早已被人們應用到日常的經濟、管理行為控制中。本系列論文依據反映戰國晚期經濟、管理活動的云夢睡虎地十一號秦墓竹簡（以下簡稱“秦簡”），以體現內部控制要素的內部控制方法為主線，探討秦國的內部控制。本文只對秦簡中的三種內部控制方法進行分析，其它七種方法在后續的四篇文章中討論。

一、組織控制

組織控制，要求設置多個職能機構進行職責分工，對不相容的職務進行分離，明確職責權限，將權利與責任落實到各責任單位。

（一）機構設置及權責分配

從“秦簡”可以看到：秦國設置有內史（財政主管部門）、大內（京師府藏）、太倉（糧食主管部門）、都官（國庫）、縣等機構，縣下面有縣令，縣丞、縣尉分管縣的民政和軍事。縣令、縣丞、縣尉之下還設有“史”，分別為令史、丞史、尉史，是令、丞、尉下屬的辦事人員。可見，秦國設置了不同的機構，同一機構下有不同的辦事人員，分工負責。“秦簡”《效律》規定：“同官而各有主（主管）也，各坐（承擔罪責）其所主。”（P.117）在同一官府任職而主管的方面不同，分別承擔所管方面的罪責。秦國已經以法律規定了分工負責的原則。

“秦簡”《金布律》：“官嗇夫免，效（檢查）其官而有不備（短少）者，令與其稗官（屬下的小官）分，如其事”。（P.63）“如其事”按照各人所應負的責任。機構的負責人免職，點驗其所管物資而有不足數情形，應令他和他下屬的小官按各自所負責任分擔。說明秦國的機構中是各司其職，各負其責。又如《語書》：“以一曹事不足獨治也”、“而惡與人辯治”（P.19）一曹的事務不能獨斷專行，“曹”郡、縣下屬分科辦事的吏。要分設不同的曹如金曹、倉曹、計曹等不同的部門分別處理事務，可以相互牽制，互相監督。

“秦簡”《效律》：“計用律不審而贏（多余）、不備，以效贏，不備之律 （罰）之，而勿令賞（償）”。（P.123）會計不合法律規定而有出入，按核驗實物時有超出或不足數的法律罰金，但不令賠償。除了對當事人的處罰外，同時要追究上司的責任，并且十分嚴厲。“令、丞 一甲，官嗇夫 二甲；令、丞 一盾，官嗇夫 一甲。”對單位主管加重處罰，是因為他們對會計錯誤更應承擔責任。單位負責人對會計質量承擔重責，必然有利于會計水平的提高。同時，其他相關人員也要受到處罰。“其他冗（多）吏、令史掾（屬吏）計者及都倉、庫、田、亭嗇夫坐其離官屬于鄉者，如令、丞”。“離官”附屬機構。這種連坐制度為秦國的會計法制提供了嚴格的社會環境，對于上級官員自覺監督檢查下級的工作情況，以及同級官員自覺相互監督發揮了重要作用。

（二）不相容職務分離控制

不相容職務指的是不能同時由一個人兼任的職務。不相容職務分離控制要求對所涉及的不相容職務實施相應的分離措施，形成各司其職、各負其責、相互制約的工作機制。

對于工程項目，從預算、項目的實施到驗收屬于不相容的崗位，不能由同一人完成，否則容易出現徇私舞弊，影響工程質量。“秦簡”《徭律》：“縣為恒事（經常性工程）及硯（請示）有為也，吏程攻（估計工程量），贏員及減員自二日以上，為不察”。（P.77）秦國對于經常性的及經呈報批準的工程的建設先由吏預算工程量，然后“興徒以為邑中之紅（功）者，令孤（擔保）堵卒歲”。（P.77）由征發的徒眾修城邑的工程，對所修的城墻質量擔保一年。對出現的質量問題“所城有壞者，縣司空署君子（負責人）將者， 各一甲；縣司空（官名，掌管工程）佐主將者， 一盾。”（P.148）從上述可以看出，工程項目的預算由吏完成、項目的實施由縣司空佐擔任，對于出現的質量問題，相關責任人縣司空佐和主管人員縣司空與署君子分別將受到處罰，這樣可以相互監督，防止作弊，保證工程質量。

二、授權審批控制

授權審批控制要求明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相應責任，各級管理人員應當在授權范圍內行使職權和承擔責任。

“秦簡”《置吏律》：“除吏、尉，已除之，乃令視事及遣之；所不當除而敢先見事，及相聽以遣之，以律論之。”（P.95）“視事”、“見事”二者表示行使職權。“聽”互相謀劃。任用吏或尉，在正式任命以后，才能令他行使職權和派往就任；如有沒有任用而敢先行使職權，以及私相謀劃而派往就任的，依法論處。可見，吏或尉要正式任命以后，才能行使職權；如沒有任命而敢先行使職權，依法處罰。這是較為典型的授權批準控制。又如，“官嗇夫節（即）不存，令君子無害者若令史守官，毋令官佐、史守”。（P.95）官府的嗇夫如果不在，授權給辦事不出差錯的有爵的人或令史，不要叫官府的佐、史代理。

三、人力資源控制

（一）人員任用與考核

人員任用與考核包括人員的任免、考核、晉升、獎懲、辭退與薪酬等政策。

“秦簡”《均工》主要是關于任用手工業勞動者的法律規定。如“隸臣（男奴）有巧（技藝）可以為工者，勿以為人仆、養（廚工）”。（P.76）在用人機制上，秦國不僅發揮特長，做到人盡其才，還采取激勵措施。“能先期成學者謁上，上且有以賞之。盈期不成學者，籍書而上內史”。

（P.75）《軍爵律》：“從軍當以勞論及賜。”（P.92）從軍有功應授爵和賞賜。“隸臣斬首為公士”。（P.93）奴隸斬獲敵首應授爵為公士，對取得軍功的奴隸進行激勵。

秦國對不能任用的人也作出了規定。如“秦簡”《司空》：“司寇（刑徒名）勿以為仆、養、守官府及除有為也。有上令除之，比復請之”。

（P.91）“除”：任用、任命。《內史雜》：“除佐必當壯（壯年）以上，毋除士五（伍）新傅”。（P.106）“士五”：沒有爵的成年男子。“令赦史毋從事官府”。（P.106）犯過罪而經赦免的史不能再在官府供職。“下吏（罪犯）能書者，毋敢從史之事”。（P.107）《置吏律》：“嗇夫之送（調任）見它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”。（P.95）

除了對任用的人才作出規定，秦國還對官員進行考核。“秦簡”《廄苑律》：“內史課（考核）縣、大（太）倉課都官及受服者”。（P.33）通過考核便于監督和檢查縣令、都官的工作。

從“秦簡”可以看到，秦國除制定法規考核官員，對普通的百姓、奴隸的任用、考核和激勵也以法律的形式進行規范，這有利于調動各階層人員的積極性，對秦國經濟的發展和強大提供保證。

（二）績效考評控制

績效考評控制要求對各人員的業績進行定期考核和客觀評價，以此作為確定薪酬以及獎勵、處罰、降級、調崗、辭退等的依據。

秦國為了確保管理制度的實施，提高生產效率，建立了評比獎懲制度。“秦簡”《廄苑律》規定：“以四月、七月、十月、正月膚（臚，評比）田牛。卒歲，以正月大課之。最（優秀），賜田嗇夫壺酒束脯（干肉），為旱（皂）者（飼牛人）除一更（更役，一月一換為一更），賜牛長（飼牛負責人）日三旬；殿（低劣）者，誶（申斥）田嗇夫，罰冗皂者二月。其以牛田，牛減協，治（笞）主者寸十。有（又）里課之，最者，賜田典日旬；殿，治（笞）卅。”（P.30）“冗皂者”：包括牛長及為皂者；“協”：牛的腰圍；“治”：用竹木板責打背部；“里”：秦鄉村基層政權單位。牛作為秦國當時主要的生產和生活資料，具有重要作用，為了鼓勵養好和用好牛，秦國實行季評年考，成績優秀的，賞賜；成績低劣的，處罰。

為了保證產品質量，秦國制定了獎懲措施。“秦簡”《秦律雜抄》：“縣工新獻，殿， 嗇夫一甲，縣嗇夫、丞、吏、曹長各一盾”。（P.137）“縣工”：縣工官；“新獻”：新上交的產品。又如，“采山（采礦）重（兩次）殿， 嗇夫一甲，佐一盾；三歲比殿， 嗇夫二甲而廢”。（P.138）“廢”撤職永不敘用，可以看出處罰較為嚴厲。

【主要參考文獻】

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