從主體角度規范和健全我國當前食品安全市場的對策研究

摘要：在現階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然時我國的食品質量安全構成了明顯威脅，必須進一步健全和規范食品安全市場，建立統一、高效的食品安全管制機構，強化社會及市場相關監督主體的作用。明確不同階段政府對食品安全市場進行規范的范圍和目標等，都是從規范主體方面進一步規范和健全我國當前食品安全市場的有效舉措。

關鍵詞：食品安全 對策研究

一、健全和規范我國食品安全市場的必要性

長期以來，我國的食品供應體系主要是圍繞解決食品供給量，即食品數量安全問題建立起來的，對于食品質量安全的關注程度不夠。我國食品行業在原料供給、生產環境、加工、包裝及銷售等環節的安全管理上，都存在嚴重的不適性。在現階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然對我國的食品質量安全構成了明顯的威脅。對此，僅靠當前的市場機制已經不能有效解決，必須進一步健全和規范食品安全市場。

(一)當前我國食品安全風險高發、矛盾凸顯，要求進一步健全和規范食品安全市場

我國當前正處于食品安全風險高發期和矛盾凸顯期，食品安全總體形勢不容樂觀，食品安全市場規范工作任重道遠。

當國家計劃在經濟生活中起主導作用時，因國家直接參與企業的具體經營管理，市場上偽劣低質的食品較少。隨著經濟體制的轉變，特別是市場范圍的擴大，食品安全問題變得日益嚴重。隨著經濟進入更高級發展階段，人們的食品安全意識大為增強，各種力量加強對食品安全中存在的問題進行有效的治理，食品安全問題將逐漸減少，食品安全問題也會像環境出現先惡化后改善的趨勢一樣，根據庫茲涅茨環境曲線假說，食品安全問題隨著經濟發展將經歷如下圖形所示的過程。

當前，我國正處于經濟體制轉軌期間，市場范圍不斷擴大，市場發育不充分，食品安全問題凸顯。近年來紅心鴨蛋、金華毒火腿、太倉劣肉松、阜陽毒奶粉、龍口毒粉絲、廣州毒酒、四川毒泡菜、紹興假黃酒、上海垃圾油炸豆腐、央視曝光的母豬肉、病害豬肉肉丸等不安全食品，給人民群眾的生命安全帶來極大危害，食品安全形勢非常嚴峻。眾多的食品安全事件警示我們：由于我國社會主義市場經濟體制建立的時間較短，市場機制和法制尚不健全，誠信意識缺失，影響食品安全的一些深層次問題仍然存在，行業生產力水平不高，產業化程度低，核心競爭力較差，初級農產品源頭污染依然嚴重，食品生產加工環節假冒偽劣問題比較突出，食品流通經營秩序有待進一步規范，食品安全事故和事件時有發生。發達國家在現代化、城市化、工業化長期進程中分階段出現的食品安全風險在我國現階段比較集中地出現和暴露，進一步健全和規范食品安全市場迫在眉睫。

(二)食品安全市場存在信息不對稱與外部性的特征，需要政府干預市場，進一步健全和規范食品安全市場

食品安全問題具有外部性特征。所謂外部性，指的是一個經濟單位的活動所產生的對其他經濟單位的有利或有害的影響。食品安全問題存在的外部性問題體現在兩個方面：一方面是食品市場上的正規(生產安全食品的)企業對消費者和非正規企業產生的正的外部性，另一方面是非正規企業對于消費者和正規企業產生的負的外部性。外部性是非排他的，因而不能通過市場機制自動設置價格來管理，從而導致了市場失靈。假設某一地區存在兩個食品生產企業，某非正規企業生產的不安全食品能夠對另一企業的安全食品產生負的外部性，比如由于該企業生產的食品不符合安全食用標準，消費者購買食用受到傷害后，在下一次購買決策中，由于上一次的食用負面心理影響，造成一定的信息傳遞，致使消費者懷有對該類食品的不信任態度，由此對正規企業造成了一定的間接經營損失。反之我們也認為正規企業同樣會對其它企業產生正的外部效應。為了便于分析，我們假定經加工處理的食品為安全食品，沒有加工處理的食品為不安全食品。假設食品安全處理的成本對于每個企業都是10，不處理的成本是0；如果兩個企業都不處理，每個企業的食品價值都為5；一個企業處理而另一個企業不處理，每個企業的食品價值都為12；兩個企業都處理，每個企業的食品價值都為20。企業的凈收益為食品價值與食品處理成本之差，所以，我們可以得到如表所示的生產博弈矩陣：

二、規范和健全當前我國食品安全市場的對策

(一)建立統一、高效的食品安全管制機構

在食品安全的政府管制體系中，管制主體是影響食品安全管制效果的重要因素之一。其中，管制機構是整個管制體系的運行載體，機構設置是否科學、規范影響著政府對食品安全管制職能的發揮與完善。

借鑒歐盟、加拿大、丹麥建立統一、高效的食品安全管制機構的經驗，結合我國食品安全管制工作的實際情況，在我國建立統一、高效的食品安全管制機構，賦予該機構制定統一的政策、具體執法和仲裁的權力，使管制的法律、機構統一，責任明確，是逐步改變長期以來我國食品安全政府管制現狀的有效途徑。另一方面，學習美國的經驗，給予該機構足夠的財政支持，使其執法的能力增強，不受地方政府和經濟利益因素的影響，是當前比較有效的方法。

深圳和上海等地小范圍內建立、統一食品安全管制機構的做法也值得推廣借鑒。深圳市2004年成立深圳市食品安全委員會負責統一組織領導全市的食品安全工作，進一步劃清各部門的職責，各部門管制側重點有所不同，如：農林漁業局負責農副產品的質量管制，質監局則負責食品生產領域的質量監督，流通領域的食品安全管制主力在工商部門，衛生部門重點在一般餐飲、學校、集體食堂的食品安全監督，食品藥品監督管理局行使食品安全管理的綜合監督協調職責等。上海市2004年底出臺的改革方案，對食品安全管制體制進行了改革探索，將原由衛生部門負責的食品流通和消費環節的管制職責劃歸食品藥品監管部門，衛生部門不再承擔包括發放《衛生許可證》、行政檢查、行政處罰和行政強制等食品安全方面的管制職責，逐步實現以一個部門為主的綜合性、專業化、成體系的管制模式。

(二)強化社會及市場相關監督主體的作用

針對目前我國食品安全管制主體力量小、任務大、食品企業經營分散、規模小、無序競爭等問題，應進一步發揮行業協會、消費者團體和媒體的作用。可以通過建立和完善食品行業協會來整體提高標準，幫助協會成員加強食品安全和達到管理要求。發揮行業協會在宣傳國家的法律法規，組織農戶、農場進行標準化生產，推廣各項適用的先進技術，組織農戶、農場銷售產品等方面的作用。

媒體也應充分發揮輿論監督的作用，對不安全食品的危害做出客觀、準確的報道，以向普通民眾及時地傳遞信息，要鼓勵新聞媒體和消費者開展深入廣泛的輿論監督工作，積極參與國際機構相關的食品安全議題，從而為進一步規范我國食品安全市場創造條件。

(三)明確不同階段政府對食品安全市場進行規范的范圍和目標

根據產品生命周期理論，政府規范食品安全市場的工作也應有生命周期，這個生命周期是指食品安全問題由社會需要進入政府規范范疇開始，到最終退出政府規范領域為止所經歷的生命循環過程。借鑒產品生命周期理論，把其生命周期階段劃分為出現階段、成長階段、成熟階段和退出階段。在政府規范食品安全市場的不同階段。政府關注和規范的重點應有所不同，在不同時期設定不同的規范目標，用恰當的規范方式，以實現社會總體福利最大。如在出現階段，政府規范應以數量安全為主，首先保證人們有數量充足的食品，手段上以行政干預為主；在成長階段，以建立規范制度、完善規范政策和規范標準為主，健全市場機制，以行政干預和市場激勵雙重手段進行規范；在成熟階段，健全市場機制，充分發揮市場自身的調節能力，以市場激勵手段為主；在退出規范階段，由于市場機制已經非常成熟，各種社會力量的充分參與，食品安全問題不再是政府規范中的重要內容，政府可以把食品安全問題完全交還給健全與發達的市場。食品安全問題及政府對其的規范所經歷的變動情況如圖2所示：

(四)加強對規范者的規范

對于執法者，也實行嚴格的責任追究制度。對造成食物中毒的相關責任人進行處罰，對造成食物中毒的當事人和責任領導，不但經濟上進行處罰，更重要的要在行政上給予處分。可以推行“引咎辭職”制度，并視情節考慮是否移送司法機關，以此來引起各個部門的注意和重視。

建立相應的激勵制度，實現市場與規范者的互動機制，在互動機制中提高規范的效率，具體措施包括：一是提高規范的信息披露程度，增強市場激勵。食品安全信息的透明度應當進一步提高，以此消除因信息不對稱所產生的各種問題，同時為廣大市場主體評價規范機構與規范者的績效提供條件，以此建立規范機構及規范者與被規范者的互動渠道，提高市場對規范機構和規范者的市場激勵。如果沒有信息公開和適當的透明度，市場無法對規范者進行公正與適當的評價，便會導致市場約束的缺失，市場對規范者的激勵便無法實現。二是完善績效考核制度，增強制度上的激勵。可考慮成立非政府性質的績效考評委員會，定期對食品安全市場規范機構進行考評，考評的范圍包括職能發揮的狀況、目標的完成情況、對市場環境的影響、執行與遵守法律的情況等。考評結果將作為國家撥款、任免、升遷及處罰的依據。考評委員會可以設在人大，適當吸收專家與業內人士參加，以保證考評的客觀性與公正性。