內蒙古耕地總量動態平衡與可持續利用研究

耕地問題實質就是糧食問題。面對“21世紀誰來養活中國人”的發問，原國家土地管理局1996年提出“靠中國的地養活中國人”——保持耕地總量動態平衡的戰略。1999年開始實施的《中華人民共和國土地管理法》，又提出了耕地占補平衡的制度。耕地總量動態平衡政策自實施以來，一定程度上遏制了我區耕地數量的減少，然而在耕地質量保護方面效果不佳。那么如何理解耕地總量動態平衡、如何實現耕地的可持續利用呢?

一、“耕地總量動態平衡”與可持續利用

從“耕地總量動態平衡”政策和“占用耕地補償制度”中可以看出，國家所提出的耕地總量動態平衡是指的數量的平衡和質量的平衡，可是實踐證明，耕地總量動態平衡政策的實施導致了新補充的耕地資源質量下降。我國實施耕地總量動態平衡政策的最終目的是保障糧食的安全，而耕地數量平衡不能最終保障糧食的安全，只有數量和質量的共同平衡才能真正實現糧食安全的目標。根據我區的實際情況，在經濟發展、人口不斷增加而又要保證生態環境的形勢下，耕地總量動態平衡應該是在保證耕地數量基礎上質量的提高和生產能力的提高。

耕地的可持續利用。就是要根據我國國情、我區區情及我區耕地資源的實際狀況。在滿足經濟發展、人口增長、保護和改善生態環境的條件下。確定我區耕地資源的保有量，也就是可持續發展下的耕地總量。所以，耕地總量動態平衡中的“總量”是一個綜合的概念，必須考慮耕地數量、耕地質量、人均耕地水平、耕地產出水平和人均最低食物水平等因素，使我區耕地不但能滿足當代人，也能滿足子孫后代對生產和生活的需求，并永遠保持下去。

二、我區耕地利用現狀及變化趨勢

內蒙古自治區位于中國北部邊疆，蒙古高原的東南邊緣。內蒙古的自然環境條件相對較差，氣溫偏低，年降水量較少，尤其中西部地區生態環境極端脆弱。全區農作物一年一熟，復種指數90％，有的地區只有80％，耕地利用率低。我區的耕地大部分為水澆地和旱地，根據土地評價和現實生產力調查，在耕地中穩產高產農田占耕地總面積的25％左右，其余均為中低產田。

在1992年的全國土地大調查中我區的耕地為845萬公頃，占總土地的7.3％，1996年的土地變更調查中我區耕地為820萬公頃，隨著城市化進程的加快和經濟的發展以及退耕還林還草政策的實施，我區耕地數量繼續下降，到2004年，我區耕地面積減少到最低點，只有698萬公頃。由于政策調整，自2005年開始，我區的耕地又有所增加。建設占用、結構調整和生態退耕，使我區在10多年的時間里耕地減少了約100萬公頃。2004年一項統計數據表明。我區人均耕地0.34公頃。排全國第1位；人均糧食為572公斤，排在全國3位；谷物單產為4489公斤每公頃，排在全國的第18位。

1992年，我區的未利用土地為1600萬公頃。到1996年我區的未利用土地減少到1587萬公頃，在2001年后，隨著我區耕地退化、沙化和水土流失以及地類的調整，我區的未利用土地比1996年又有增加。雖然我區未利用土地相對較多。但由于我區的氣候、水資源、土壤、環境和經濟等因素的影響，對未利用土地開發的難度較大，而且如果強行開發，很容易導致生態環境的破壞。所以我區暫不適宜大規模的開發未利用土地。如果要增加耕地面積，就要走開源、節流的道路，或者采取提高耕地質量，增加生產能力的途徑。

三、我區耕地利用中存在的問題

(一)耕地資源的數量不大，總量和人均量持續下降

1996年的土地大調查中。我區耕地為845公頃，人均耕地0.383公頃，隨著工業化和城市化快速發展、生態退耕政策的實施，我區的耕地減少了約百萬公頃，人口增加了近百萬，我區的耕地總量和人均量都在持續下降，形成了人地矛盾。

(二)占補平衡中。以劣補優，造成耕地質量下降

從耕地占補平衡角度來看，我區建設占用耕地多在近郊區，在城鄉接合部。大量的優質耕地和菜地被占用。而補充耕地一般在遠郊或山區，交通不便利；補充耕地大多是以前沒有從事過農業生產的土地或是產出率較低而被棄耕的土地，其土壤肥力、耕作層厚度、土壤熟化程度不及被占用土地。其原因是耕地占補平衡的考核，尤其是質量平衡考核評價體系的不完善。

(三)耕地利用中存在重用輕養的傾向

由于生產者自身素質和環境的制約，不合理的耕作制度。粗放式的耕作方式，效益的片面追求，導致忽視耕地用、養結合，只重視利用，而不注重培肥地力，結果使大部分耕地有機質含量減少，耕地肥力不斷下降，農業生產發展后勁日漸不足。耕地的再生產能力下降。

(四)開墾耕地造成生態環境惡化

大量的草地和林地被開墾，使地表植被退化，荒漠化加劇；新開墾耕地將導致地下水過量開采，土壤含水量減少，植被衰退，土地沙化，農作物減產；同時，還可能會使地下水的水質下降，不僅造成農田污染，也直接威脅用水安全。

(五)我區耕地后備資源生態環境脆弱

我區的耕地后備資源相對來說較豐富，但存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等限制因素，生態環境脆弱。在東部地區耕地后備資源中，灘涂、葦地、濕地占有較大比例，它們對保護生物多樣性具有重要意義。同樣屬于生態敏感區。

四、我區實現耕地總量動態平衡及可持續利用的途徑

(一)控制人口增長，緩解人地糧矛盾

我區總面積為118.3萬平方公里，在全國排第3位，耕地總面積和人均耕地面積均排在全國前列，但由于我區為少數民族聚居區，受人口增長慣性和民族人口政策的影響，人口一直在持續增長。并且在今后的一段時期內。人口還將斷續增長下去。雖然我區現有耕地資源和耕地后備資源相對較豐富，但我區生態環境脆弱，干旱缺水，后備耕地資源的開發將受到一定的限制。我區耕地利用率低。中低產田比重大。耕地產出率低，若要保證我區人均糧食產量不減少，一是要增加耕地的產出水平，另外就是控制人口增長，而增加耕地的產出水平，需要耕地數量的增加、質量的提高及科技的投入，在目前我區的環境條件下。不宜大量開墾后備耕地資源。但提高耕地質量和科技水平也不是短時期內能完成的工作。這需要大量的資金、時間、人才的投入，這些我區發展狀況暫時還不能滿足。為此，貫徹計劃生育這一基本國策，嚴格控制人口的增長，可以說是我區緩解人地糧矛盾的根本措施，也是實現土地資源可持續利用戰略最基本的措施。這也是我區可持續發展的需要。

(二)建立完善有效的耕地保護制度體系。保持耕地總量動態平衡

我國實行的土地利用規劃制度有力地促進了耕地保護和土地資源的集約、合理利用。促進了社會經濟的可持續發展。但是土地規劃工作在實踐中出現了一些問題，為此，有必要進一步加強和改進土地利用規劃管理，并嚴格執行土地利用總體規劃、城鎮建設規劃。目前，我區應大力推進土地節約集約利用，各地政府和有關部門要計劃使用耕地，盡可能用非耕地和次等耕地：城鎮擴建要盡量少占優質耕地。通過土地節約集約利用。促進城市發展從外延式擴張向內涵式挖潛轉變，以此達到控制建設占用耕地的目的。

以詳查數據為基礎，制定基本農田保護專項規劃，對生產條件好、產量高的良田實施永久性保護。同時要嚴格執行國家關于基本農田保護的一系列制度，建立耕地損失補償制度。農業內部結構調整盡量不占用基本農田。

耕地占補平衡中不能僅以耕地數量作為評價標準，耕地質量及耕地生產能力同樣應作為耕地總量動態平衡的評價依據。我區要根據影響耕地質量的自然因素、區位因素及其他因素，加快建立我區的耕地質量評價標準體系，為耕地質量評價提供依據。耕地占補平衡中，新補充的耕地達不到原有耕地的數量或質量的，要進行高額補償，把其作為開墾新耕地和改善中低產田的專款基金，提高耕地的產出能力。

要實現我區土地資源的可持續利用，關鍵的工作應該是從宣傳教育人手，改變我區居民的土地觀念，使土地資源可持續利用的戰略思想影響到每一個人，使全民形成“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的價值觀念。

(三)在保護和改善生態環境的前提下，適當開墾耕地

我區的后備耕地資源相對豐富，但生態環境脆弱，目前不應大量開發耕地后備資源，而應以改善生態環境為重，逐步治理水土流失和土地“三化”，進行土地復墾和整理以及改造中低產田，保持土地的可持續利用。

(四)加速人口城鎮化，提高耕地經營規模

加快城鎮化建設。采取拆村并莊、擴大城鎮規模、人口向城市集中等措施，提高人口的空間集聚水平。有利于集約利用土地、合理布局、減少重復建設。還要整理廢路、廢宅基地、農田平整、田塊合并：復墾廢磚瓦窯等以增加耕地面積，并達到土地連結成片。

目前的土地家庭承包制使耕地的經營規模過小，既不利于農業效益的提高，也不利于農業機械化、產業化的實現。要實現農田的規模經營。就要進行制度創新，允許耕地的土地使用權流轉，以達到農田的規模經營，發揮土地經營的規模效益。提高耕地的利用效率和生產能力。

(五)加強農業基礎設施建設，提高耕地質量

我區耕地的保護，不僅要保證一定的耕地面積，更重要的是提高耕地質量和產出水平。所以要增強耕地的抗災能力，防止水土流失，耕地沙化等；加大農業投入力度，改善農業生產條件。

我區中、低產田約占耕地面積的3／4，因此各地要重視中、低產田改造，針對不同的中、低產田各地要找準癥因，從而采取不同的工程、生物、農業技術相結合的措施。要改善水利設施，大力推廣節水灌溉，改良土壤質量，培肥土壤，提高其保水保肥保墑能力。以提高耕地質量，增加糧食單產，保證糧食安全。

穩定承包經營權。讓土地的承包期足夠長，農民才愿意對土地進行投資，才會考慮如何能達到持久利用土地而又不破壞土地，只有這樣，耕地的質量保護和耕地的可持續利用才會變成現實的行動。

(六)依靠科技進步，提高農業資源利用效率

我區由于自然條件的限制，耕地利用率和農業投入產出率均較低，農民進行農業投入的積極性不高。使本來就不肥沃的耕地的生產能力下降。所以必須對耕地土壤進行有計劃的定向培育，改良土壤，防止土壤沙化、退化，提高耕地的肥力。

科學技術的發展可以提高農業資源利用率，但我區現在的科技投入水平相對較低，科技進步對農業生產力提高的潛力仍然很大。因此，應在種子、栽培、農藥、灌溉、農機、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創新，提高糧食作物的單產，改善耕地質量，保障耕地的生產能力。

保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策。我區也必須采取相應的措施，保護耕地，保護基本農田，以真正做到保障糧食安全，實現用我們自己的地養活我們自己。