中國財政體制改革的演進邏輯及公共財政框架的構建

摘 要：近30年的中國財政體制改革，已經由適應計劃經濟的財政體制轉換為基本適應市場經濟的體制框架，其演進邏輯體現為趨理化的變革理念，漸進式的變革方式和市場化的變革路徑。公共財政體系的基本框架需要進一步深化預算制度改革，建立基本公共服務均等化財政框架、主體功能區財政框架和省管縣財政框架，并推進財政法制化、民主化和透明化建設。1994年以來的分稅制改革尚不足以成為公共財政體制建設的框架和標準，財政體制改革需要進行戰略性的推進，而不是適應性的調整。

關鍵詞：財政體制改革；財政支出結構；公共財政框架

中圖分類號：F810．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)03-0094-06

1978年以來的經濟改革，使中國從傳統的計劃經濟逐步轉向了市場經濟?；仡?0年來財政體制的制度變遷，可謂豐富多彩。改革以來的制度變遷并非僅僅是對改革前制度的否定，制度變遷是連貫的，路徑依賴決定了30年來的財政體制變革必然帶有強烈的漸進性質，一方面體現了由地方財政部門推動的誘致性變革，另一方面中央政府的強制性推動具有重要的意義。公共財政是適應社會主義市場經濟的財政管理模式，是財政體制改革的目標，也是市場經濟轉軌的重要組成部分。

一、財政體制改革的演進邏輯

（一）財政體制的改革進程

1．改革前的財政體制——重工業優先發展戰略下的“統收統支”的財政體制

1978年以前，中國實行的是高度集中的“統收統支”財政體制，即地方幾乎所有的稅收和利潤都上繳給中央，然后中央按其批準的各省、市、自治區的支出計劃下撥，國家控制全部經濟活動。國家選擇了重工業優先發展的戰略，以實現中國的工業化和現代化。政府不但要負責企業的日常財政收支工作，還要負責資金籌措和使用的有關工作，這種財政管理體制作為計劃經濟體制的重要組成部分，內生于重工業優先發展的趕超戰略^[1]。

2．1980—1992年的財政“分級包干”制——體現為“讓利放權”的財政改革探索

1978年黨的十一屆三中全會揭開了中國改革開放的序幕，黨和國家的工作重點轉移到了經濟建設上來，各層面的經濟體制改革快速推進，財政體制也進行以“讓利放權”為特征的改革。對農民的讓利體現為實行聯產承包責任制，除交公糧外，收入歸自己，調動了農民的積極性；對企業實行利潤留成制，企業自主支配財力的能力提高，增加了職工的收入；對地方也實行了“分灶吃飯”和大包干體制。

3．1994年開始的分稅制財政體制——分權的現代財政運行機制的改革

推進分稅制是我國建國以來規模最大、范圍最廣、內容最多的一次財政變革。這是在經過多年的理論研究和實踐探索，并借鑒市場經濟國家做法的基礎上，結合我國的實踐而進行的一次分權改革嘗試。分稅制的改革主要是明確劃分中央和地方的利益邊界、規范政府間的財政分配關系。具體內容主要是“三分一返”，即根據財政與事權相結合原則，合理劃分中央與地方的財政支出范圍，地方財政主要負擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需的支出；按照稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度和過渡期轉移支付制度^[2]。

4．政府與市場、政府與公眾關系的重新界定——公共財政體系的構建

隨著財政理念的不斷進步和財政改革的深入，1998年政府正式提出了公共財政的概念，并確定為今后財政改革的目標和方向。公共財政體系是在分稅制基礎上的構建，是在分稅制基礎上對財政體制的進一步完善。構建公共財政，意味著兩個基本面的重新定位：一是政府與市場的重新定位，重新劃定其行為邊界，政府應當從競爭領域退出，把主要精力放在其職責范圍內的事情；二是政府與公眾的重新定位，政府應當把民生問題放在首位，致力于提供更為完善的社會養老、醫療、就業、基礎設施等公共服務。

（二）財政體制改革的演進邏輯

1．體現為趨理化的變革理念

近30年的財政體制改革，總體來看表現為由公共權力促進國家的經濟發展到公共權力保障社會的公平正義。其基本理念體現為趨理化改革，改革要建立一種理性化的關系和模式，整個改革進程就是展示理性思辨的過程。改革之中的讓利放權和分權，其目的一是要在各級政府之間建立一種更合理、更規范的財政關系，二是要在政府和企業之間建立更加符合經濟發展規律的關系；公共財政思想的確立和體制的推進，是要在政府和普通百姓之間建立更加體現公平和正義的關系。正如溫家寶總理所說：“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到，不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義”，這正是財政體制改革理念的精髓所在。

2．體現為漸進式的變革方式

從財政體制改革的方式來看，總體來說體現為內生于經濟體制改革的漸進式改革，體現為由漸進的制度改革累積所推進的誘致性創新。但有兩點是非常重要的：一是在不同地區并不均衡的誘致性制度安排下，在制度累積的臨界點和接近臨界點，中央政府推動的強制性財政制度變遷具有關鍵性的意義；二是在整個財政制度變遷中，地方政府的強烈參與同樣具有重要的意義。一方面，地方政府在每一階段上，對中央確定的財政總體框架下的內容進行積極完善，另一方面也在財政體制的某些方面進行自主創新，為整體財政體制的變遷提供一些借鑒。

3．體現為市場化的變革路徑

從財政體制的變革路徑來看，主要體現為市場化改革，具體來說包括以下三點：

（1）財政角色的轉變：從主導經濟運行到調控經濟運行。

傳統計劃經濟體制下的財政是國民經濟活動的樞紐，在某種程度上主導著經濟運行。財政直接控制著國有企業的資金運行情況。國有企業的固定資產投資來源于財政直接撥款，與這種資金投入體制相對應，財政也必然要肩負起管理和監督地方國營企業資金運用的職責，以便保證自己所籌措和投入的資金能夠盡可能發揮最大的效用。同時，國營企業的盈利也絕大部分上繳財政。因此，國有企業幾乎所有財務活動都納入了財政的范疇，成為財政的重要組成部分，對企業的主導意味著對整個經濟運行的主導，這是計劃經濟條件下財政的主要特征之一。

市場經濟體制下的財政是重要的經濟調控手段，對經濟運行起著保障作用。一方面通過財政政策干預經濟的運行，另一方面也通過財政支出糾正市場失靈，向居民提供非市場化的公共產品和公共服務。市場經濟條件下，財政也不再承擔主導經濟運行的任務。就經濟轉軌過程而言，財政的職責可以簡單描述為如何實現財政自身從主導經濟運行到調控經濟運行的轉變，如何推動經濟體制由計劃向市場的轉軌，如何確保這一過程中經濟的穩定持續增長，如何彌補市場經濟體制的不足。財政體制演進、財政政策取向與經濟運行績效、政府社會管理績效之間，存在著深刻的互動關系。近30年財政體制改革的歷史，也是財政部門角色變遷的歷史。

（2）中央與地方財政關系的轉變：由中央對地方的非均衡財政索取到建立相對規范的財政模式。

從1980年實行“劃分收支、分級包干”的體制到1994年分稅制改革，中央與地方的財政分配關系不斷調整。計劃經濟時期，中央對地方采取了非均衡的財政索取模式，如對東北老工業基地地區實施過度索取，東北地區對國家的發展做出巨大的奉獻。1994年按稅種劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立地方和中央兩套稅務機構，分別征管。2002年起，實施所得稅收入分享改革。除少數特殊行業或企業外，絕大部分企業所得稅和全部個人所得稅實行中央和地方按比例分享。這一階段財政體制的改革使得中央與不同省市、自治區建立了相對平等的財政關系，盡管1994年分稅制改革時仍保留了維持原體制剛性和既得利益的稅收返還和過渡期轉移支付制度，但分稅制畢竟建立了一種相對平等的中央與地方財政關系的框架，使得未來能夠在這一框架下不斷對中央與地方的財政關系進行規范和完善。

（3）財政與企業分配關系的轉變：從對企業的完全控制和區別對待到企業的自主發展和一視同仁。

近30年的財政體制改革，通過一步一步的讓利放權，打破了計劃經濟下財政的統收統支和對國有企業的完全控制，逐步建立起了企業自我發展、自我約束、自我激勵、自負盈虧機制，財政不再直接干預企業的運行。1994年進一步取消國有企業與非國有企業（不包含外資企業）在所得稅方面的差別，統一按33%稅率征收，取消各種包稅辦法，取消對國有企業的調節稅。2002年開始，省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，實行中央與地方管理權限和范圍分開，國有資產管理層次分開，政企分開，所有權和經營權分開，在部分企業試行國有資本經營預算制度。啟動和擴大增值稅轉型改革試點。2007年，新《企業所得稅法》實施，規定內、外資企業所得稅稅率統一為25%。這是改革開放30年來，企業所得稅稅率首次實現“一稅同企”，標志著政府與不同所有制的企業之間建立了基本平等的關系^[3]。

二、公共財政體系框架的構建模式

盡管30年來的財政體制改革取得了豐碩的成就，初步建立了適應市場經濟的財政體制框架，但仍存在一些問題，需要不斷通過改革來進一步完善。這些問題主要包括以下一些方面：收支劃分仍不盡合理，部分縣鄉政府財政比較困難；政府與市場的邊界還有待于進一步廓清，財政支出結構需進一步完善；地區間的財政能力差距日益擴大，財政轉移支付還不是很規范，還不能充分發揮縮小地區財政能力及居民收入差距的作用；財政民主化還僅限于人大代表和部分專家參與，普通百姓參與的渠道還很少；行政費用支出增長較快，浪費現象還廣泛存在，缺乏法律硬性標準和監管主體，等等。這些問題都需要通過完善公共財政體系來逐步解決。

公共財政體系建設不僅僅是財政支出結構的改變，是一項以調整財政支出結構為主的系統工程，是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內的整體運行格局的根本性變革，其內容涉及到政府職能轉變、財政體制、稅收制度、預算管理制度、財政政策等各個領域的全方位改革。筆者提出如下一些觀點：

1．公共財政體系建設的幾個觀點

（1）1994年以來的分稅制改革尚不足以成為公共財政體系建設的框架和標準，財政體制改革還需進行戰略性的推進，而不是適應性的調整。從目前財政運行中的矛盾和問題來看，主要是體制性的，應急性政策無力從根本上消除矛盾，繼續深化改革是惟一的出路。目前的財政體制還不具備長期的穩定性，其本身還不適合作為公共財政體系建設的標準，而應該是公共財政建設的一部分。因此，需要從戰略的高度來推進公共財政體系的整體設計，從財政透明化、法制化、民主化等方面保障財政體制改革納入正確的軌道^[4]。

（2）財政體制存在的問題已經成為社會的焦點和深化社會改革的障礙，深化財政體制改革應成為今后5—10年推進行政體制改革的前行步驟。目前的一些社會矛盾集中于財政體制問題，特別是財政支出的結構不合理，運作不透明，缺乏法律硬性約束，缺乏民主參與，轉移支付不規范，人們難以公正分享改革成果等。財政體制已經成為影響政府的公信力，影響社會的公正和諧，影響民生幸福指數，影響社會改革進一步深化的重要因素，成為社會的焦點。因此在今后幾年推進行政體制改革的過程中，特別是在強化政府的社會公共服務職能，加快政府由經濟建設型向服務型的轉變的過程中，推進公共財政體系建設應成為首要目標。

（3）深化財政體制改革，暨公共財政體系的建設是今后一段時期經濟體制轉軌中最關鍵、最艱巨的部分，需要政府更多地強制推動。目前由計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，很多領域的改革已經到位或基本到位。如中小國有企業已基本改制完畢，絕大多數的大型國有企業已經實現了股份制改造，政企關系已經比較規范。而財政體制的改革盡管已經取得了很大的成績，但由于直接關系到各地區、各部門的利益，其制度變遷的路徑依賴性更強，既得利益者將選擇強化現存制度的慣性。因此目前的財政體制距離社會主義市場經濟的要求還有一定差距。下一階段的財政體制改革，暨公共財政體系的建設，將是經濟體制轉軌中最困難的部分，需要中央和地方政府的合力推進。

2．公共財政體系框架的構建

筆者以為，目前和今后一段時間公共財政體系框架的構建應包括三個基本層面：

第一個層面是需要深化改革，完善現有制度的內容，包括規范政府對競爭領域經濟運行的干預、深化財政預算制度改革、調整財政支出結構等。規范政府對競爭領域經濟運行的干預也是推進政府職能轉變和完善市場經濟的過程，是公共財政建設的前提；深化預算制度改革包括眾多的內容，是公共財政建設的核心，主要包括部門預算管理、公用經費使用、項目庫管理、國庫集中支付、政府采購、政府收支分類改革等。預算管理改革從1998年即開始全面推進，已經取得了很大的成績，構成了公共財政建設的基礎。目前正在推進的政府收支分類改革具有深遠的意義；調整財政支出結構是要將更多資源投向民生領域。

第二個層面是需要在未來幾年內重點推進的內容，包括基本公共服務均等化財政框架、主體功能區財政框架、省管縣財政框架。這三項內容都是近些年來提出的新的執政理念和操作政策。基本公共服務均等化是要通過財政的保障對不同經濟發展水平的區域提供大體相等的基本公共服務；主體功能區政策是將所有地區分為四個不同的類型，生態環境保護將成為限制開發區和禁止開發區的首要目標，政策推進需要財政的大力支撐；省管縣是通過減少行政層級，增強縣級財政的實力，支持“三農”的發展。

第三個層面是保障財政運行的內容，包括財政法制化、財政民主化和財政透明化。這“三化”用來規范財政的行為方式和保障財政的健康運行，是公共財政建設的重要方面。財政法制化是要將一切財政行為納入到法制框架內，最大限度避免受個人的干預，變“人治”為“法治”；財政民主化是要讓廣大人民有途徑參與到財政運行中去，對于財政預算、財政支出結構等方面廣泛發表看法，提出意見，參與決策；財政透明化是把整個財政運行（涉及國家機密除外）完全暴露在陽光下，打造財政的“玻璃錢柜”，讓廣大人民明白財政的錢是如何花的。具體內容詳見圖1。

三、深化財政體制改革，構建公共財政體系的推進路徑

1．財政支出應進一步向公共服務領域傾斜，并推進建立以基本公共服務均等化為指導思想的公共財政體系

市場經濟條件下，在財政支出結構調整中，財政支出要逐步退出競爭性經濟領域，財政的職能應當從經濟建設型財政轉向公共服務型財政，從而集中更多財力用于社會保障、公共衛生、公共教育和職業培訓、公共救濟體制、公共安全、基礎設施等方面，以緩解社會矛盾，保持社會的穩定和安全。特別要通過轉移支付方式，增加農村地區、落后地區的公共建設投入，縮小城鄉之間、地區之間由于財政收入差異而造成的地區轉移支付能力的差異，因為這種差異最終將會導致農村居民、落后地區居民、低收入階層獲取收入能力的持久性下降。通過社會保障預算，統籌社會保障事業，增加社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系的資金投入。盡可能多地安排對低收入人群、貧困人口的轉移性支出，緩解低收入者與中高收入者之間的收入差距。

政府提供的公共服務的另外一個問題是，不同區域之間、城鄉之間、不同社會群體之間提供的基本公共服務不均等，影響了社會的公正。如未能建立起覆蓋全國的社會保障體制，農村大部分地區還沒有建立社會養老制度、農村的新型合作醫療制度與城市是兩種體制、不同地區的教育投入差別甚大，等等。要通過完善財政支出結構不斷推進基本公共服務的均等化，目前要重點解決農村公共服務缺失，與城鎮的公共服務不均等的問題，在農村社會保障、義務教育、新型合作醫療和社會救助方面，進一步加大投入，解決起點不公平的問題。

2．推進主體功能區建設步伐，將其納入公共財政框架

主體功能區的建設對于公共財政體系的建設具有特別的意義。中國的欠發達地區主要在西部，而一些西部地區正是生態環境脆弱的地區，不適合大規模進行工業開發和建設。長期以來，我們把西部生態環境脆弱地區與其它地區一樣主要進行經濟發展指標的考核，地方政府也把主要精力用于經濟建設，生態環境成為次要指標。地方政府從考核指標出發，可能會犧牲環境發展經濟，其結果是一方面生態環境沒有得到切實的保護和恢復，甚至更加惡化，另一方面受自然條件所限，經濟也難以真正快速發展。盡管長期以來通過財政轉移支付等多種手段也對西部生態脆弱地區給予了大力的支持，但由于缺乏一個從理念到具體操作的規范性框架體系，這種支持一方面是不充分的，另一方面其使用效率也是難以得到保證的。中東部區域中，也有一部分承載著區域生態安全等職責的地區，不適合大規模工業開發。

如果把這部分不適合大規模工業開發的地區明確定位于限制開發區或禁止開發區，則其發展就納入了規范的框架之中，生態環境成為對地方政府考核的主要指標，用于生態環境保護和公共服務的財政支出納入到國家及省級公共財政體系之內，地區的發展就有了保障，區域的發展也將更加協調。

3．加快省管縣工作的推進，提高政府轉移支付的效率

省管縣的模式盡管還存在一些問題，但已被證明是提高轉移支付效率、增強縣鄉財政能力的有效途徑，是改革的方向所在?！笆」芸h”有兩層含義：一是政府管理體制上的“省管縣”，包括人事權、審批權等；二是財政意義上的省管縣。目前省管縣工作已經在一些省市開始試點和推進。如遼寧對省管縣工作實施了“對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經濟管理權限”。這種做法屬于政府管理體制上的省管縣，是從經濟強縣開始推進“省管縣”工作。而財政困難的“貧困縣”對這一管理體制更加期待，應加快推進貧困縣財政意義上的“省管縣”工作，即由省直接對貧困縣編制預算，直接進行收入劃分，直接進行轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等工作，增加縣級留利，擴大對縣的轉移支付，將更多的公共資源投向農村。省管縣工作由于減小了中間環節，將極大地提高轉移支付的效率，有利于促進農村地區經濟社會的快速發展。在推進省直管縣的同時，加大“鄉財縣管”的推進，逐步建立財力向基層傾斜的財政管理機制，解決部分基層縣鄉財政困難的問題。

4．努力推進政府機構改革，降低行政管理費的比重

各級政府機構應進一步進行政府職能轉換，降低行政管理費的比重，提高各級財政社會保障支出、撫恤和社會福利救濟支出在財政總支出中的比重，實現由“吃飯財政”向“公共財政”的轉變。 

健全行政績效考核制度，明確政府消費的責任主體。建議把行政費用占GDP和財政支出的比重、公務員人均行政費用和行政費用增長率等作為行政費用的控制指標，列入政府工作計劃和報告，納入官員政績考核范疇，以激發和保護政府官員節約和用好公共資源的積極性，形成既注重行政結果，又注重行政成本的政績考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制。增加地方政府降低行政成本的內在動力和外部壓力，以改變“不計成本”的行政浪費觀念。

完善財政管理體制，增強預算的剛性約束。政府部門應嚴格執行預算，預算經人大批準后政府不應該也無權隨意改變，目前預算執行彈性化和容易變通的特點是導致行政費用居高不下的重要原因。此外，一些地方政府還存在較多的預算外資金，在財政不透明和缺乏監督的條件下，預算外資金來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點容易導致政府發生浪費行為。應把預算外資金全部納入政府預算控制，形成統一的政府預算，杜絕大筆公共財政資金體外循環和隨意支配。實現預算收支程序的法律化和法律責任明確化，促使地方政府在預算的約束下配置和運作公共資源，降低預算外資金所占比重。

5．推進財政透明化、民主化、法制化的工作，完善公共財政體系

改革開放以來，我國財政透明化、民主化、法制化工作已經取得了很大的成績，但距離公共財政的要求還有很長的路要走。目前的財政預算還只向人大代表公開，不向民眾公開。普通百姓無法比較詳細了解財政資金究竟被花到了什么地方，不知道這些錢花的效果如何。政府預算作為財政的主要載體和核心內容，上涉國計，下及民生，關乎最廣泛的公共利益，不對普通百姓公開是講不出道理的。因此，政府預算應向全社會公開，政府預算草案編制完成后，應當通過互聯網等各種媒體公之于眾，廣泛征求社會公眾意見，而不是僅僅征求人大代表和專家意見。預算經人大批準后，應當使社會公眾能夠看得到、看得清預算。

通過法律規范各級政府的財權和事權，哪些項目由國家、省級政府開支，哪些項目需由市、縣級政府開支，其權力和責任都需在法律上加以明確，以避免財政支出的隨意性和扯皮現象。應該從政府的職能，特別是提供公共產品這一基本前提出發，按照公共產品的層次性來規范各級政府間的事權及支出范圍。對許多需要各級政府共同承擔的事務應按照支出責任和受益程度的大小確定各級政府負擔的開支比例，并以轉移支付的方式將資金歸集到承擔具體事務的政府。

通過法律規范轉移支付，增加有利于均衡地區財力的一般性轉移支付所占的比重，減少專項轉移支付和其它機動轉移支付所占的比重，使轉移支付更加規范。應增加公式撥款所占的比重，并通過法律來控制。美國、日本等國家以公式撥款的法律能控制70%以上的財力，是值得我們借鑒的。采用因素法進行政府間的轉移支付將是一個必然的選擇，應選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作為實施轉移支付的依據。為了增加收入的積極性，可再增加收入努力因素?？傊怨交男问酱_定各地區的轉移支付額，可提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，規范了各級政府之間的財政關系，減少了人為因素的影響，提高了財政管理的科學化程度^[5]。

四、結 語

總體來看，財政體制改革仍將呈現漸進改革性質，但已進入了加速改革階段。財政體制改革的深化，標明了中國改革開始進入新階段。從我國經濟體制改革的總體來看，財政體制的改革仍需漸進推進，不可能一蹴而就。但毫無疑問的是，從現在開始，財政改革將進入加速期。2008年3月，溫家寶總理對中外記者說，“接下來這5年，我要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”，表明了中央推進財政體制改革的態度。而財政體制改革的深化，也標明了系統性配套的綜合改革的開始。130年前，以財政制度創新為標志，美國政府革故鼎新，開始步入著名的“進步時代”。而今，總理的堅定承諾讓我們有理由期待，中國的“進步時代”正漸行漸近。

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（責任編輯：于振榮）