基于項目治理的代建項目成功促成路徑分析

摘要:影響代建項目成功的因素是多方面的，如何構建針對這些因素的成功促成路徑，將為代建制的制度完善提供更有操作性的依據。文中在對代建項目治理結構進行分析的基礎上，通過理論分析歸納出關鍵成功因素和成功標準，據此分別從項目管理及項目治理的角度探討成功促成路徑。研究結果表明，項目管理以及項目治理對代建項目成功的促進作用處于不同層次，并互為補充，后者通過內部治理和外部治理機制，從制度設計的層面將代建項目利益相關者責權利的配置要求體現在項目成功促成路徑上。這說明，基于項目治理的成功促成路徑能夠實現代建項目的長期成功。

關鍵詞:代建項目;關鍵成功因素;內部治理;外部治理

中圖分類號:F830592

文獻標識碼:A

文章編號:1000176X(2009)08005106

一、 引 言

所謂代建項目，可以簡單地界定為實施代建的政府投資項目。與一般建設項目一樣，代建項目在建設實施過程中也將受到各種資源的約束，如有限的資金、確定的工期等。此外，由于代建項目具有公共品的屬性，還將受到其他方面的約束，例如，較為嚴格的政府監管、諸多利益相關者利益訴求的均衡等。如何在這些約束因素的影響下尋求促成代建項目成功的路徑，將是代建項目建設實施各主要參與方所共同關注的問題。

國內外對項目成功的研究主要體現在以下兩個方面:項目成功標準與項目成功因素。關于項目成功標準，國外的相關研究經歷了一個從簡單向多維化發展的不斷深化的過程[1-2]。與此相對應，國外對項目成功因素的研究也由簡單識別并羅列項目成功因素向構建項目成功因素框架這一方向深入發展[3]-[5]。相比較而言，國內關于項目成功的研究起步較晚，還未形成完整的體系，仍停留在討論項目的成功標準以及成功因素等方面[6]-[8]。此外，國內外已有部分研究涉及到公共項目，如從構建公共項目核心價值的角度探討公共項目的成功標準[9]，從如何減少PPP(Public-Private Partnership)項目合作伙伴之間的各種利益沖突的角度，探討影響項目成功的因素等[10]，而如何實現公共項目的成功，有研究認為項目風險的合理分擔以及良好的項目治理能夠有效改善公共項目績效，最終達成公共項目的成功[11-12]。更進一步，還有研究認為，項目治理為項目管理提供了運行基礎和責權利體系框架，因而在很大程度上決定了項目管理的模式特征，并最終決定項目的績效水平[13]。

上述研究成果表明，人們對于項目成功，特別是公共項目成功的相關研究還有待深入。雖已有部分研究涉及到了如何實現公共項目的成功，即公共項目成功的促成路徑問題，但研究視角仍局限于問題的單一方面，缺乏全局性的考慮，且僅著眼于公共項目的短期成功。上述研究成果中，從風險分擔、協調利益相關者利益沖突等角度討論公共項目成功的視角均可納入項目治理的框架中。這一框架作為一種協調公共項目利益相關者之間責權利配置的機制，能夠在很大程度上實現公共項目的長期成功。本文將在此基礎上探討基于項目治理的代建項目成功促成路徑，以期對代建制的制度完善提供更具有操作性的依據。

二、 代建項目成功的基本問題

(一)代建項目治理的特殊性

與一般項目相比，代建項目作為政府投資或財政性直接投資所形成的用以滿足社會公共需要的投資項目，具有較強的公共品屬性和較大的外部性。代建項目是通過招標選擇的專業化、社會化項目管理公司(即代建人)行使業主職責進行全過程項目管理。因此，代建項目在產出過程中將出現由兩個層次構成的多級委托代理鏈[14]，如圖1所示。

在第一層次的委托代理鏈中，代建項目的公共品屬性決定了它應由政府提供，以避免私人提供公共品時搭便車現象的發生。這就需要將代建項目的由公眾共同擁有的公共產權向由政府代理的公有產權轉變[15];在第二層次的委托代理鏈中，將國有產權逐級縱向授權，進而實現代建項目的產出。這一過程中存在著所有權與控制權分離的情況，即由政府委托人(政府業主部門)將代建項目的控制權通過委托代建合同轉移給代建人(項目業主)，而代建項目的所有權仍為政府擁有。

隨后由代建人充當項目建設期的業主，通過招標、指定等形式選擇承包、設計、監理等其他參與方。這意味著代建項目在第二層次的委托代理關系鏈上形成了兩個層次的市場:一是由政府委托人、代建人以及項目使用人構成的代建市場，一是由代建人、承包商、設計、監理等構成的承發包市場。

從項目治理角度看，代建項目就是一種由市場和項目契約組織形成的混合治理結構，并且可以有垂直交易和水平交易兩個維度[16]。

首先，垂直交易是指政府委托人、代建方、設計方、施工方之間的委托代理交易關系，垂直交易模型中的變量包括:人為不確定性、自然不確定性、代理人風險態度、代理人風險分擔比例、項目代理成本、項目信息成本等因素。對垂直交易進行治理主要表現為政府委托人與代理人等項目核心利益相關者形成的項目內部的權力分配與制衡、利益沖突、協調及分配等協調機制，以期減少不確定性，最關鍵的就是基于項目所有權配置風險分擔機制和代建費等激勵機制的構建，也可以將之作為項目治理的內部機制。

其次，水平交易是指設計方、施工方、控制方共同組成項目契約組織的競爭合作交易關系，這種關系不僅受項目自身條件和實施方式的影響，而且與項目所處的外部環境有很大關系。由于信息短缺所造成的不確定性是項目契約組織存在的理由，項目組織成員之間通過相互依存的資產和能力的合作關系，達到整合資源、節約成本、創造價值的目的。水平治理機制核心要保證契約組織中各經濟主體的競爭與合作，主要體現在代建市場的管理，即對代建人進行選擇以及對代建人履約績效水平考核上，保證契約組織中各經濟主體的決策行為的有效性和合理性，也可以看做是項目的外部治理機制。

(二)代建項目成功的一般標準

一般的，代建項目的全生命周期可以分為委托代建階段、前期管理階段、建設期管理階段以及運營管理階段，將涉及諸多項目參與方，包括政府委托人、代建人、項目使用人、設計、施工、監理等。由于這些項目參與方的職責不同，在不同階段參與項目建設的程度是有所區別的，因而他們對代建項目成功標準的判斷也存在差異。

對代建項目而言，并非滿足項目參與方對項目成功標準的要求就能表明項目是成功的，還需考慮項目的客觀屬性，如項目的資源約束，項目管理活動的成果等方面。從這個意義來說，代建項目成功的一般標準就是在符合項目客觀性的成功標準的基礎上，在主觀上盡可能實現這些利益相關者的利益訴求。

綜合代建項目各階段的客觀成功標準和主觀成功標準，可以構建代建項目成功標準體系，如圖2所示。

(三)代建項目的關鍵成功因素

1與項目相關的因素

可以分別從代建項目本身以及代建項目實施的外部環境這兩個角度考慮。前者包括:代建項目的類型、規模，后者包括自然環境、經濟環境、技術環境以及由此可能引致的風險等。

2與項目參與方相關的因素

這里主要考慮的是項目參與方履行其職責的能力以及履約水平。代建人作為代建項目的核心參與方，它的資質水平及履約水平將直接決定代建項目的成敗。同樣，代建項目實施團隊的資質水平及履約水平，以及來自于政府委托人的有效支持也將影響到代建項目的成功。

3與項目管理活動相關的因素

這里主要考慮的是代建項目各參與方之間的溝通與交流是否順暢。溝通與交流貫穿于代建項目建設實施的整個過程中，在項目各參與方的項目管理活動中起到“潤滑劑”的作用。

4與項目契約結構安排相關的因素

首先要考慮的是代建項目的風險識別，以及風險在各參與方之間的合理分擔。此外，對代建人的激勵與約束也是與項目契約結構安排密切相關的成功因素之一。這兩類因素是委托代建合同最為核心的內容，同樣也是代建項目成功因素中的核心內容之一。

三、 項目管理對代建項目成功的促進作用

(一)代建項目成功的促成路徑

從以上關于代建項目的成功標準以及關鍵成功因素的討論中可以看出，關鍵成功因素對代建項目的成功起到了“作用點”的功能，而成功標準則成為評價代建項目是否成功的“標尺”。通過影響這些關鍵成功因素，就能達成代建項目的成功，因此，尋求影響這些關鍵成功因素的方法與工具，就成為代建項目成功促成路徑所要考慮的主要問題。

從公共項目績效改善的角度來考慮公共項目成功這一問題，實質是通過績效改善方法作用于某些關鍵績效指標(KPIs)，后者決定了公共項目的績效水平，而公共項目的績效水平高低又決定了項目的成敗。改善公共項目績效的方法可以是基于管理學范式的項目管理技術和方法，也可以是基于經濟學范式的項目治理機制。

考慮到代建項目成功的實現機制與此相似，改善公共項目績效的方法同樣也可以作為代建項目成功的促成路徑。所不同的是，代建項目成功促成路徑通過基于管理學和經濟學的方法和工具，直接對代建項目關鍵成功因素施加影響，進而實現代建項目的成功。這一過程如圖3所示。

(二)項目管理視角下的代建項目成功促成路徑

項目管理技術與方法對代建項目成功的促進作用主要體現在，如何針對代建項目各個方面的關鍵成功因素，采取相應的手段與措施使之符合代建項目成功標準的要求。

首先，考慮代建項目關鍵成功因素中與項目參與方相關的因素。這部分關鍵成功因素體現為項目各參與方履行合同的能力以及履約水平。從代建項目建設實施的角度考慮履約能力這一問題，可在代建項目的不同層面，通過招投標制度分別甄別出合格的代建人和承包商(以及設計、監理等)，從客觀上促使這些項目參與方努力提高自身的資質水平，保證他們有足夠的能力順利地完成合同約定的工作內容。不僅如此，還可在委托代建合同以及一般的建設合同中，通過相關的獎勵條款充分調動項目參與方完成合同約定工作的動機。

其次，與項目管理活動相關的關鍵成功因素。這部分因素主要考慮的是項目管理的工作流程，可分別對不同的關鍵成功因素采用不同的管理方法。對于貫穿項目管理過程的溝通與交流因素，可通過建立基于信息共享的合作交流平臺，使代建項目各參與方的不同利益訴求能夠盡可能得以滿足。而計劃、控制等因素則可以采用標桿管理的手段，即以這兩個因素為對象，尋找以往代建項目中的最佳實踐，對比缺陷與不足，指導以后的實踐。

與項目契約結構安排相關的風險識別與分擔、激勵與約束等關鍵成功因素主要考慮的是代建項目各參與方之間的責任、權利和義務的對等問題。從項目管理的角度出發，可以用因果分析圖作為風險識別的工具，而采用風險分配矩陣進行定性的風險分擔，最后將風險識別和分擔的分析結果用合同的形式加以固化，即體現為合同條款的形式。而激勵與約束作為代建項目的關鍵成功因素之一，包含的內容相當豐富，同樣可以采用合同條款的形式予以體現。

除了這些分散的局部成功促成路徑，還可以采用基于代建項目管理全過程的系統化方法作為代建項目成功的促成路徑。如基于代建項目全生命周期的集成化管理，即在項目的策劃和建設過程中充分考慮運營的情況，通過項目的策劃、建設、運營等環節的充分結合，實現代建項目全生命周期的成功目標。

(三)項目治理對項目管理的影響

通過以上討論，可以看出項目管理視角下的代建項目成功促成路徑主要是從具體操作的層面上考慮這一問題的，最顯著的優勢就是對代建項目成功的作用效果直接明顯，并且易于操作。然而，從這個視角考察代建項目成功也存在明顯的不足，最主要的不足在于，仍將代建項目視為臨時性的契約組織，針對不同方面關鍵成功因素的成功促成路徑，僅僅著眼于如何順利地完成代建項目，而未考慮代建項目的長期成功。此外，項目管理的工具與方法無法回答如何從制度上設計代建項目成功促成路徑。相比較之下，基于經濟學范式的項目治理能夠在很大程度上彌補上述不足。首先，項目治理將代建項目視為一種長期性的契約組織，在基于長期性契約關系的項目組織內部，可構建與之相適應的能夠促成代建項目長期成功的路徑，如在代建項目各參與方之間建立基于重復博弈關系的長效信任溝通機制等。此外，項目治理還能夠從機理的層次解釋代建項目成功促成路徑的設計問題，因此，有必要從項目治理的視角考慮代建項目成功問題。

四、 項目治理視角下的代建項目成功促成路徑

由于代建項目的本質是“利益相關者之間一組相互關系的聯結”形成的長期性契約組織[17]，從項目治理的角度審視代建項目成功，應當依靠一種協商機制而不是對抗機制來執行代建項目與其利益相關者之間所存在的各種契約關系。項目治理就是一種利益沖突的協調機制和制度，它通過內部治理和外部治理機制，協調代建項目契約組織所面對的利益相關者，特別是委托代建層面上的利益相關者不同利益訴求的沖突，這將從深層次上實現代建項目的長期成功。

(一)內部治理機制對代建項目成功的促成作用

這里主要是針對代建項目關鍵成功因素中與項目契約結構安排相關的因素，從制度設計的層次建立相應的機制，以保證對關鍵成功因素的長期作用。

1基于項目所有權配置的代建項目風險分擔機制

與代建項目兩個層次委托代理鏈相對應，代建項目的所有權也可以分為廣義與狹義兩個層次[18]。在第二層次的委托代理鏈中，代建項目的實際控制權轉移至代建人，而代建人因此需要承擔相應的風險，必然要求獲得部分剩余索取權。而這一控制權轉移的過程處于代建項目所有權的狹義層次上，可以實現項目剩余索取權的轉讓。因此，這里所指的項目所有權實質上是狹義所有權。從本質上講，建立基于項目所有權配置的代建項目風險分擔機制的目的在于，將代建項目的剩余索取權、剩余控制權以及風險分擔有機統一，如圖4所示。

2基于代建項目風險分擔的報酬激勵機制

具有激勵功能的代建項目風險分擔必須綜合考慮政府委托人和代建人的風險態度，而政府委托人與代建人的風險偏好可能并不一致，并且在不同的項目上會有不同的表現形式。政府委托人與代建人之間在簽訂代建合同時，會根據雙方的風險偏好選擇風險分擔的均衡點，該均衡點也同時決定了剩余索取權在政府委托人與代建人之間的分配，剩余索取權的這種分配機制可具體表現為對代建人的報酬機制。

根據政府委托人與代建人的風險偏好的不同，可以建立與之相適應的報酬激勵公式。

(二)外部治理機制對代建項目成功的促成作用

1基于聲譽激勵的代建人選擇機制

相對于招投標制度，建立基于聲譽的代建人俱樂部(名錄)制度可以在相當大的程度上降低交易成本，使公共利益在得到保證的范圍內盡可能地降低搜索成本、溝通成本和監督成本，而代建人也將有積極性加快技術進步而提高自身核心能力獲取“選擇性進入”的收益。

而要建立長期的基于聲譽的合作機制，除了要考慮聲譽機制的作用條件，還應尋求使各種機會主義行為成本高昂的方式，主要有:(1)通過制度、法律等外部強制性力量，如政府加強法律監督與懲處力度從而提高機會主義行為的成本，使得失信伙伴成員不能從其機會主義行為中得到利益，而且要付出很高的成本。(2)提高代建人的失信成本，除通過合法手段提高代建人投入資源的資產專用性之外，還可以提高信息的透明度，使失信企業的聲譽受到損害，由此提高它的失信成本。通過以上提高機會主義成本的途徑，結合政府委托人與代建人之間的重復博弈過程，可建立代建人的聲譽形成以及基于聲譽的選擇機制，如圖5所示。

2代建人項目管理績效考評制度

它是判斷代建人履約水平的重要標準，并直接影響到代建項目的成功。現有的項目績效評價模式大都為后評價，為使政府委托人掌握代建人的最新動態和避免代建人的投機行為，對代建人項目管理績效考評應是“過程評價”，即代建項目管理全過程中的多次考評。按照這一要求，可以構建一種基于標桿管理思想的、動態的代建項目管理績效評價模型。

構建這一模型的關鍵在于確定適當的評價指標。這是因為，指標體系是代建人項目管理績效考評的基礎，它直接關系到考評結果的有效性。與“過程評價”模式相匹配的指標體系必須充分體現過程性，需要將項目管理全過程按其特征劃分階段，并為各階段分別構建合適的指標體系。

五、 結論

影響項目成功的因素是多方面的，對于代建項目而言，由于其具有公共品屬性，以及較大的外部性，決定了在其產出過程中存在著復雜的雙層多級委托代理鏈，并在第二層級上形成由兩個層次構成的代建市場。從這個角度考察代建項目的成功標準和關鍵成功因素，可構建相應的框架模型，而代建項目成功的促成路徑就是聯結成功標準和關鍵成功因素的紐帶。這一途徑可以是基于管理學范式的項目管理方法與工具，也可以是基于經濟學范式的項目治理機制。前者對代建項目成功的促進作用是直接而明顯的，但缺陷在于主要側重于操作層面，而無法解釋如何從制度層面上促成代建項目的成功。項目治理的手段能夠彌補這一不足，通過內部治理機制和外部治理機制分別作用于代建項目的關鍵成功因素，將促成長期的代建項目成功。然而，上述成功促成路徑能在多大程度上影響代建項目的關鍵成功因素，還需要實證研究數據的證實，仍是一個有待進一步深入探討的問題。

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