淺析海事行政法

摘要:依法行政是依法治國、全面推進(jìn)法治進(jìn)程的核心內(nèi)容，是建設(shè)服務(wù)性政府題中之意，是構(gòu)建和諧社會的必然要求。全面推進(jìn)依法行政、監(jiān)管船舶安全、防止水域污染、保障通航安全是海事部門的神圣職責(zé)。本文從海事系統(tǒng)日常執(zhí)法流程入手，探討在實踐中建設(shè)服務(wù)型政府的具體問題。

關(guān)鍵詞:以人為本服務(wù)型政府安全管理

中圖分類號:D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、海事行政法要以人為本

在具體的海事行政活動中，管理和執(zhí)法要以人為本，要將科學(xué)發(fā)展觀深入貫徹落實到海事執(zhí)法出發(fā)點、實踐過程、內(nèi)涵理念中。海事管理部門的行政權(quán)力來自于人民，必須服務(wù)于人民，接受人民的監(jiān)督，必須以最廣大人民的根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。

如何在海事服務(wù)過程中體現(xiàn)以人為本，是所有海事人必須認(rèn)真思考和努力踐行的重要問題，以人文本、剛性執(zhí)法、柔性管理是海事行政活動貫穿的重要理念。海事執(zhí)法人員必須始終堅持人民的利益高于一切，牢固樹立正確的世界觀、人生觀，以忘我的奉獻(xiàn)精神服務(wù)于人民，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，時時刻刻把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，使海事事業(yè)深深扎根人民心中。

海事執(zhí)法人員應(yīng)該掌握并能夠熟練運(yùn)用我國海事法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)則以及相關(guān)國際公約外，還應(yīng)具備海事監(jiān)督管理能力，熟練運(yùn)用航海、船舶、水運(yùn)以及通信等方面的專業(yè)知識。

只有具備以上要求的海事執(zhí)法人員才能在行政活動中樹立海事部門的公信力和權(quán)威性，真正起到以人為本、執(zhí)法為民的作用。

二、海事執(zhí)法的剛性原則

從行政法學(xué)的角度來看，作為海事行政主體集合、維護(hù)和分配公共利益的活動，海事行政執(zhí)法的剛性程度直接影響行政相對人的合法權(quán)益。任何不作為、亂作為都會給行政相對人的利益帶來不同程度的損害。因此海事行政部門以及海事行政執(zhí)法人員必須依法行政、受法律約束、依法律辦事、對法律負(fù)責(zé)。而這恰好是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件，也是現(xiàn)代政府的一個基本特征。

近年來，我國先后推出《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國船舶登記條例》等一系列海事法律法規(guī)，海事管理部門引進(jìn)了大量高素質(zhì)專業(yè)人才，在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治海事方面取得明顯進(jìn)展。在實際工作中，一些海事執(zhí)法人員在依法行政方面還存在很大的差距:有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題尚未完全解決、有令不行、有禁不止等現(xiàn)象依然存在;特別是在船舶法定檢驗、船舶換證檢驗、船員適應(yīng)性監(jiān)督管理等技術(shù)性環(huán)節(jié)還比較突出。這些問題如果不得到盡快解決，就會嚴(yán)重影響海事管理部門的執(zhí)行力和公信力。

為了提高行政效率，從立法技術(shù)的角度作出可供選擇的措施以及上下浮動的幅度，以促使行政主體靈活機(jī)動、因人因時因地因事制宜作出卓有成效的行政決定，這是自由裁量權(quán)設(shè)定的價值所在。但是在海事行政執(zhí)法實踐中，有些工作人員或“唯上是從”，處罰不分青紅皂白;或“唯下是從”，搞權(quán)錢交易。這些情況一方面降低了法律的執(zhí)行力和海事主管機(jī)關(guān)的公信力，另一方面侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法，首先要進(jìn)一步加強(qiáng)海事行政立法，對海事行政執(zhí)法活動中的標(biāo)準(zhǔn)、程序、范圍等方面進(jìn)行盡可能全面的規(guī)范和完善。經(jīng)過一系列的立法進(jìn)程，我國在水上交通方面的行政執(zhí)法活動基本已實現(xiàn)有法可依，但從基層執(zhí)法者的長期工作實踐經(jīng)驗來看，仍然存在著不同程度的問題。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法，其次要加強(qiáng)海事執(zhí)法隊伍建設(shè)。加強(qiáng)海事執(zhí)法隊伍建設(shè)，必須提高海事執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政素養(yǎng)。一方面，海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)加大對高素質(zhì)人才的招聘與錄用，保持海事執(zhí)法隊伍的活力;另一方面，應(yīng)對在崗海事執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識進(jìn)行定期考核，防止隊伍業(yè)務(wù)能力的退化。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法，最重要的是完善執(zhí)法監(jiān)督體制，杜絕行政執(zhí)法活動中的不作為、亂作為乃至腐敗現(xiàn)象。海事管理部門的權(quán)利來自于人民，是國家意志和人民利益的體現(xiàn)，必須為民所用。要實現(xiàn)公正、剛性的執(zhí)法就必須加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，建立行政執(zhí)法責(zé)任制，切實實行錯案責(zé)任追究制度，保持海事執(zhí)法隊伍的純潔性和高效性。

三、海事執(zhí)法過程中的柔性管理

嚴(yán)格的剛性執(zhí)法能保證相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威和公信力，使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到最大程度的貫徹執(zhí)行，從而有效地保證了水上生命財產(chǎn)安全。在實際執(zhí)法過程中，由于種種原因，行政主體和行政相對人之間存在著一定程度的矛盾。這些矛盾如果得不到及時有效的解決，將會增減執(zhí)法的難度，嚴(yán)重時甚至?xí)l(fā)群體事件。作為行政主管機(jī)關(guān)，我們不少部門一提到事故就沉不住氣，首先想到的是如何去禁止，這個不準(zhǔn)，那個不許，認(rèn)為這就是加強(qiáng)管理、對百姓負(fù)責(zé)了。這種做法是不正確的。禁令一下，許多企業(yè)受牽連，給社會、企業(yè)和生產(chǎn)力的發(fā)展都帶來損失。另外，禁止、取締這種集體懲罰的行政管理方式，可能還醞釀著更大的潛在危險。由于種種原因，許多企業(yè)和個人會在禁令下鋌而走險，如此下去安全隱患往往更大、更多，事故發(fā)生的數(shù)量和頻率也會大幅度增加。實際上，有些事情光靠禁止是不行的，必須通過市場的調(diào)節(jié)、價格杠桿作用和科學(xué)的管理方式，用柔性手段去解決會更有效。

海事行政處罰的目的不在于懲罰，而在于通過這種行政手段達(dá)到教育的目的，使相對人嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)到改善水上交通環(huán)境的目的。除了注意工作態(tài)度、改善工作方式外，海事行政執(zhí)法人員還可以在海事行政執(zhí)法過程中運(yùn)用自有裁量權(quán)，以柔性手段達(dá)到管理、教育的目的，從根本上改善水上交通環(huán)境。

在海事行政相對人中存在著許多弱勢群體。這里講的弱勢群體，是指當(dāng)前水運(yùn)行業(yè)內(nèi)部處于不利地位的個體集合。具有以下特征:生產(chǎn)力水平不高、掌握信息少、抵御風(fēng)險能力不足、人員素質(zhì)不高。這一群體廣泛存在于基層海事行政執(zhí)法活動中，主要為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶，主要存在船舶分散、流動面廣、船舶質(zhì)量差、船員素質(zhì)差、船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊等特點，時常造成水上交通事故發(fā)生，成為安全管理工作的一大難題;個體或合作制單船(船公司)，這些船主要是由集體改由個體經(jīng)營，或幾個股東合伙造、購船，為了降低成本、盡早還貸或者盈利，往往購買或租賃技術(shù)狀況較差的二手船，鋌而走險，違規(guī)超載，違章航行;一部分“三無船”，這些船游離于法律邊緣，以農(nóng)用船、小漁船為主。

造成弱勢群體脫離于主流市場的原因很多，既有群體本身的主觀原因，如傳統(tǒng)的小農(nóng)意識、忽視自身價值、文化水平不高和市場意識淡薄等等。從海事管理角度講，影響甚至能夠左右其發(fā)展的因素主要是政策上缺位、管理思想錯位、操作不夠到位。對于這種弱勢群體，海事行政管理中的柔性手段顯得格外重要，工總中應(yīng)該注意交流方法、講究方法，盡量避免正面沖突和矛盾。

四、結(jié)語

海事行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，海事行政執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)。作為海事行政工作人員，要做好執(zhí)法這項工作，必須全面考慮同行要素，認(rèn)真研究制度規(guī)范，科學(xué)實施相關(guān)法規(guī)。這樣才能維護(hù)國家法律法規(guī)的尊嚴(yán)與執(zhí)行力，主管機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，保證良好的水上通航環(huán)境，為船舶航行安全保駕護(hù)航。□

(作者單位:武漢海事局)

參考文獻(xiàn):

[1]陸文新，賈明華.海事行政自由裁量權(quán)的調(diào)查.中國法院網(wǎng).2005-10-12.

[2]羅豪才.行政法學(xué).中國政法大學(xué)出版社.1999.

[3]中華人民共和國海事局.海事法律匯編.人民交通出版社.2000.

[4]姜明安.行政執(zhí)法研究.北京大學(xué)出版社.2004.

[5]楊生，孫秀君.行政執(zhí)法行為.中國法制出版社.2003.

[6]朱忠于.提高海事行政執(zhí)法公正性.水運(yùn)管理.2006.10.

[7]周佑勇.行政法原論.中國方正出版社.2002.

[8]中華人民共和國海事局.海事法律工作手冊.人民交通出版社.2005.4.

[9]胡錫潤.關(guān)注海事行政相對人中的弱勢群體.中國水運(yùn).2004.10.

[10]郝勇.海事管理學(xué).武漢理工大學(xué)出版社.2007.2.

[11]張爽.淺析如何加強(qiáng)海事行政執(zhí)法.中國水運(yùn).2008.8.、