國有資產信托監管法律問題探析

摘 要:以信托形式管理國有資產，既可以提高資產的利用效率，又可以確保國有資產的安全性。而國有資產信托的特殊性決定了我們需要加強對國有資產受托者的監管，而由于信托法律制度的缺失，對受托者的外部監督力度不夠，需要建立起一套有效的監督管理機制。

關鍵詞:國有資產信托 信托財產 信托監管

中圖分類號:D922文獻標識碼:A

一、國有資產信托概述

(一)國有資產信托的含義。

國有資產是指在法律上由國家代表全民擁有所有權的各類資產。如企業國有資產，行政事業單位占有、使用的非經營性資產通過各種形式為獲取利潤專作經營的資產，投入生產經營過程的國有資源性資產等。國有資產信托，是指以國有資產為信托財產，并以使受托人將管理和運用該國有資產所取得的收益交付給委托人或者其所指定的其他受益人為內容的信托。國有資產信托是國有資產形態轉換能夠利用的重要方式，信托制度是一種獨特方式，是通過將國家所有權置換為信托受益權來實現這一轉換。信托制度的運用，不但有利于該部分資產的市場化運作，而且有利于國家集中精力履行好其公共財政的職能。

(二)國有資產信托的法律特征。

1、國有資產信托法律關系當事人的特殊性。

國有資產信托是信托的一種，但是其自身的特殊性，使其有別于一般信托的當事人。第一，委托人地位具有特殊性。國有資產作為信托財產決定了國有資產信托委托人不但是信托的設立者，也是信托目的的制定者和信托財產的轉移者。 在我國，國資委代表國家、國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產，對國有資產享有管理的權利，是國有資產信托的當然委托人。第二，由于是在國有資產管理環節，對國有資產信托管理中受托人的選任有特殊要求，如注冊資本、從業人員、登記程序等，以保證信托財產的安全性。第三，國資委作為出資人，享有所有者權益決定了國有資產信托是一項自益信托，信托中的受益人常為委托人自己。

2、實現、分配國有資產信托收 益的特殊性。

受益權是受益人對信托收益享有的權利。依照我國信托法的規定，這種權利具體包括信托收益權、請求交付信托收益權、轉讓信托收益權、以信托收益償還債務權等。國資委自信托生效之日起享有信托受益權。信托文件另有規定的，從其規定。國資委不同于一般受益人，對國有資產收益的取得和支配是其職責所在，不能如一般受益人那樣放棄或轉讓受益權。由于國有資產管理的目標是實現國有資產的保值增值，所以，國有資產通過信托經營實現了增值后，國資委是作為這部分增值的受益人，國資委并不像一般信托關系中，受益人取得收益，而是將這部分收益繼續委托國有資產經營機構經營，不斷地把國有資產做大。如出現信托機構違約、變更、信托結束等情況，由國有資產管理部門以受益人的身份向信托機構辦理有關信托財產索賠、會同其他信托關系人辦理交接手續、承認決算等事項。

3、國有資產信托目的的特殊性。

信托目的是當事人通過設立信托所要達到的目標，是信托不可缺少的要素之一。信托目的決定著信托財產的管理和運用方式，信托目的決定著信托財產的管理和分配。由于國有資產是由政府代表社會所有成員擁有其所有權，因而是社會公共利益的體現，國有資產管理的出發點就是如何維護公共利益。國有資產信托目的有其特殊性。首先，實現國有資產的保值、增值，是國有資產經營最直接的目的。其次，國有資產采取信托這種管理方式，是為了防止國有資產的流失。搞好國有資產管理，確保國有資產保值增值，是從重大的經濟和政治意義上所提出的國企改革的目標之一。最后，國有資產包括一切有價值的財產和權利，包括動產、不動產、有形資產和無形資產等，為了達到國有資產保值增值的最大效益，依據不同的國有資產設置不同的信托，不同的國有資產信托又具有特定的目的。

二、國有資產信托存在的法律問題

(一)國有資產信托立法不健全。

我國的信托業面臨原有法律體系不夠完善的問題，尤其我國信托業是在國家相關法律法規不健全的環境下產生并發展的，更需要立法保障和支持。另外，對國有資產信托行業的縱向法律，如風險防范、市場準入等尚未從立法角度根本解決。我國信托法律法規對受托人的權利義務規定不完善:一方面，我國信托法制對受托人的投資義務規定太過抽象，沒有真正涉及受托人在進行投資時具體應當履行的義務。不僅不利于規范受托人在實際運作中管理信托財產的行為，導致其濫用權利損害受益人的利益，同時也不利于對受托人是否履行了投資義務進行判斷。另一方面，我國信托法對受托人在信托管理的問題方面只是進行了原則性的規定。如對受托人的謹慎義務規定方面，《信托法》與《信托投資公司管理辦法》規定地非常籠統，很難給受托人正確的指引。同時，也加大了受托人權利與受益人利益之間風險的判斷標準的難度。

(二)國有資產信托外部監管的缺失。

一般而言，受益人的利益，應自行維護，這是信托法的一條基本準則。但是在有些情況下，受益人維護自己的利益存在困難 。從我國信托法的規定來看，我國受益人的利益更易受到損害，更有保護的必要性。另外，國有資產作為一項自益信托，國有資產管理機構作為龐大的國有資產的所有人，又作為受益人，是不可能對所有的國有資產的受托人進行全面的監管，為了保證國有資產信托的運行和國有資產保值增值，必須選一個監察機關。

一方面，國有資產管理機關作為受益人可能面臨受益權被侵害的危險。在信托關系中，受益人利益的損害主要是因受托人違反信托宗旨而產生。另一方面，缺乏有效的信托的外部監督機制，也使受益人的利益易受到侵害。我國與大陸法系的其他國家和地區在繼受信托制度時，存在著相同的背景。而且，相對于其他國家和地區，我國受益人的利益更易受到侵害。因此，加強受益人利益的保護，完善我國信托監察人制度有其必要性。此外，我國信托法中對信托監察人的權利義務僅規定了一點，即“其有權以自己的名義，為維護受益人的利益，提起訴訟或者實施國家權力也置于公民監督之下。

(三)配套法律制度之缺乏。

我國尚缺乏與《信托法》規定相配套的國有資產信托合同管理規定，信托財產的轉移有關的信托登記內容和程序方面不完整。按照信托行為產生的根據不同，可以將信托行為分為意定信托行為和法定信托行為。意定信托行為強調信托當事人的意思，而法定信托行為則依據法律的直接規定產生，兩者法律效力產生的前提完全不同，法定信托行為是一種當然有效的信托行為，這類信托一經產生即屬有效，不存在對其確認有效或無效的必要性。相反，意定信托行為則必須在具備法定條件或符合法律規定的要求時才屬有效。雖然我國《信托法》第11條規定了信托登記制度，即通過一定的方式將對有關財產己設立信托的事實向社會予以公布，但信托登記只是針對特定的財產，一般只限于法律、行政法規規定應當辦理登記手續的財產。信托登記的主體包括登記申請人和登記機構，信托法和其他法律法規也沒有規定，登記瑕疵將影響信托法律效力:《信托法》規定對于信托財產應依法辦理信托登記，但實踐中股權、有價證券、債權、知識產權、房地產、船舶車輛等信托財產登記制度卻遲遲不能到位，有關登記部門以沒有登記規則為由拒絕辦理信托登記手續。 所以，信托計劃的設立缺乏法律效力和法律明確認可的財產過戶登記。此時，建立國有資產信托合同的登記備案制度具有重要意義。

三、信托運營中相關監管措施的法律問題研究

就信托運營的監管而言，同樣包括外部監管和內部監管。內部監管主要包括委托人、受益人在信托合同框架內對運營主體的監管。在共同受托的情形下，共同受托人之間也存在著相互監管的義務。信托運營的內部監管甚至可以深入到受托運營主體的內部治理和運營機制中進行探討。

(一)引入公益訴訟措施強化國有資產信托運營的監管。

公益訴訟與現有的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的不同之處在于，公益訴訟在原告的訴訟主體適格性方面，摒棄了原告必須是利益的直接聯系人的訴訟法理念。在公益訴訟中，公民、組織可以以不確定多數人的利益受到侵害為訴由，要求法院追究違法行為，公益訴訟的影響力往往超過當事人之間的利益紛爭，而促使立法機關修改相法律。缺少公益訴訟是我國訴訟制度的一個重大缺陷，也不利于包括國有資產在內的公共利益的保護。因為公民、社會組織缺少追究侵害國有資本行為的訴訟機制，政府在保護國有資本上也比較官僚，會逐步喪失處理破壞法律政策行為的必需的積極性。我國國有資本以驚人的速度消失，而國家的公民和組織卻沒有合法的訴訟渠道去制止，與缺少公益訴訟有非常重要的聯系。

所以，針對國有資本的信托運營監管，有必要引入公益訴訟制度，制定公益訟法，將公益訴訟和國有資本信托運營的保護納入法制軌道。雖然我國《憲法》第2條賦予了公民和組織管理國家經濟的權利，但是必須借助具體的立法使憲法條款具體化。因為惟有用法律的可操作的形式表現出來的國家目的才屬于公共利益。從具體的方式上開看，可以在法院設立受理公益訴訟案件的專門法庭;為了鼓勵公民和有關組織積極行使公益訴權，可以建立公益訴訟獎勵基金和訴訟費用補償體制。當然，為了防止訴訟權利被濫用，在該類案件的受理標準上可以定一定的條件，特別是提高法院受案范圍和標準的嚴格性。例如，在國有資本托運營的公益訴訟中，原告應在起訴時出具初步的證據。例如，國有股權低于公允價格轉讓的證據、受托人沒有將信托財產獨立化的證據，或者受托人或其管人員違反審慎投資原則和忠實義務造成信托財產發生損失等。為推動國有資本信托運營的公益訴訟，除了立法和配套措施完備外，非政府織(NGO)的發達和健全非常重要，因為非政府組織比公民在公共利益的保護能力方面更有優勢。

(二)強化對信托監察人的監管。

公益信托中一般均設立獨立的監察人(委員會)或類似機構以保護受益人的利益。因為，公益信托中受益人一般為不特定多數人，不特定和分散的受益人缺乏對受托人的監督和管理缺乏所必要的能力，而且有不確定多數人的受益人監管也往往存在明顯的搭便車的心理。為了保護受益人的利益，英國在公益信托中設立了“公益委員會”。該委員會由三名獨立的委員構成，并有300余名職員處理公益信托的登記、管理等問題。美國傳統上由各州的總檢察長代表受益人監督受托人執行信托事務。在我國，公益信托中也設立信托監察人，作為獨立的監管機構。我國《信托法》第65條規定，信托監察人有權以自己的名義，為維護受益人的利益，提起訴訟或者實施其他行為。

引入信托監察人制度為我們重新塑造國有資產信托中的獨立監管人提供了有益的思路。我們認為，可以讓目前的國有資產管理委員會充當國有資本信托中的監察人(委員會)的角色，專門承擔獨立監管的責任。國有資產管理委員會的信托監察人職能直接由法律規定而不由信托文件和合同規定。 考慮到獨立監管和政監分開的必要性，國有資產管理委員會應該與政府脫離關系，成為全國人大的下屬的一個獨立委員會，對全國人大負責，在全國人大閉會期間向其常設委員會負責并匯報工作。作者認為國有資產監督管理委員會作為獨立的監管機構，其主要監管措施包括下列內容:

1、信托機構的合法性和選任監管。

國有資產管理委員會作為獨立的監管機構，在受托人的選擇問題上，應從信托機構本身的治理結構的完善性、主體的合法性和資本充足率等角度對委托人的委托行為進行監督。因為國有資本信托與普通的商業信托不同，委托人對受托人的選擇不是僅憑借其與受托機構之間的信任關系而達成。信托機構經營能力和平、相關業績必須滿足其基本的條件。而這種條件和能力的維持，必須靠相關的監管“硬指標”來進行控制，這其中包括了受托機構的實力，受托機構的自有凈資產與受托資產的比例等相關方面。

除審查受托人是否具備基本條件外，信托監察人還要審查其執業記錄和在業界的聲譽等“軟條件”。國有資產監督管理委員的監察方式包括事先審查和持續審查。為了保護全體國民(不特定的受益人)的利益，信托監察人對國有資本所有者代表(委托人)在選擇信托機構的具體程序等方面也進行監督。防止政府違法設立和委托不合格的受托人。

2、國有資本信托運營過程的監管。

政府作為委托人在信托運營中，主要是通過對信托合同的履行結果進行評估。與此不同，國有資產管理委員會可以外聘請審計機構對信托運營的過程進行合法性和合規性監管，國有資產管理委員會作為獨立的監管機構更側重于信托運營的過程監督，重點關注受托人經營決策的規劃、可行性和風險性。這種監管不僅僅關注指標體系，更重要的是對經營機構經營行為進行監管，包括對過度投資、高風險行業的介入等行為提出監管意見。被監管者可以通過聽證的形式對該監管意見進行辯論。運營過程的監管還包括信托財產的登記和隔離措施是否落實的監督，也包括信托財產評估的監管。

3、信息披露監管。

實踐證明，信息的披露有助于經營者的自我約束，解決暗箱操作和信稱問題。由于國有資本的公益性，信息披露也為全民、新聞機構實行監督件。國有資產管理委員會可以規定強制信息披露的內容、方式和時間，并有資本信托運營機構履行該義務。

注釋:

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