淺析我國非營利組織發(fā)展中存在的問題與對策

摘 要:改革開放以來，我國的非營利組織得到較大程度的發(fā)展，活躍在我國社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生的重要的影響。本文通過對非營利組織的界定、產(chǎn)生與發(fā)展的原因等方面進行了分析，提出了目前我國非營利組織中存在的問題及其解決對策。

關(guān)鍵詞:非營利組織 原因 問題 對策

中圖分類號:D632文獻標識碼:A

一、非營利組織概述

非營利組織(Non—profit Organization，簡稱NPO)也稱為非政府組織、第三部門、慈善組織、公益組織、志愿組織等，是指不以贏利為目的，以為社會公益服務(wù)為宗旨，提供公共產(chǎn)品的獨立部門或社會團體。其特征由正規(guī)性、非營利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性組成。本文中的非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不以營利為目的，且凈盈利不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共的或民間性質(zhì)的組織團體。

二、非營利組織產(chǎn)生與發(fā)展的原因

非營利組織的產(chǎn)生不是偶然的，它的興起有著深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。其原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)市場經(jīng)濟的發(fā)展。

市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展是非營利組織產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因。主要體現(xiàn)在:

1、市場經(jīng)濟為非營利組織的產(chǎn)生及發(fā)展提供經(jīng)濟制度基礎(chǔ)。

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是通過市場機制進行資源配置，以市場反映的價格信息調(diào)節(jié)生產(chǎn)，它鼓勵優(yōu)勝劣汰的競爭，這些都要求社會經(jīng)濟的主體在市場活動中擺脫政府家長制式的干預，保證更多不受政治權(quán)力控制的自由活動空間，這就為公民社會和非營利組織的發(fā)育和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

2、市場經(jīng)濟為非營利組織提供了良好的公民意識基礎(chǔ)。

市場經(jīng)濟對進入市場進行交易的主體來說是平等的，任何人或企業(yè)既不享有任何行政宗法特權(quán)，也不依權(quán)力、地位形成某種等級。每個市場主體在市場活動中都可以自由自主判斷、平等交易，并對自己的競爭行為及結(jié)果負責。自主參與平等經(jīng)濟活動，強化了公民社會的自主性，為非營利組織提供良好的公民意識基礎(chǔ)。再者，市場經(jīng)濟的發(fā)展提高了公民的生活水平和收入水平，使公民有時間和精力來從事一些感應(yīng)趣的事，這也為各種非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟基礎(chǔ)和經(jīng)濟條件。

3、市場失靈誘發(fā)了非營利組織的產(chǎn)生與發(fā)展。

由于公共物品的消費上的非競爭性和使用上的非排他性，使得市場提供公共物品無效，為避免效率損失，需要一些非市場組織，政府就是其中一種。但由于人們對公共物品的需求差別很大，不可能保證每個人的需求都得到滿足，在政府失效的情況下，克服市場失效的另一種組織便是非營利組織。通過非營利組織的活動，需求不同的人得到了不同的公共物品或服務(wù)，因此可以說，市場失效為非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了以一定的空間，非營利組織也對市場失效起到了拾遺補缺的作用。

(二)政府體制改革。

西方國家在不同的歷史時期對政府職能的界定是不同的。在自由資本主義時期，政府管理職能非常有限，僅當“守夜人”的角色。20世紀30年代，對市場過度自由放任導致了西方國家大規(guī)模的經(jīng)濟危機，以凱恩斯主義為代表的國家干預市場理論和福利國家的政策當時成為發(fā)達國家市場經(jīng)濟發(fā)展的主導模式。這一時期，政府職能越來越大，被成為無所不包的“全能政府”。20世紀70年代政府干預經(jīng)濟模式日益影響了市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象。70年代，西方國家又開始了大規(guī)模的政府再造運動，進行政府職能轉(zhuǎn)變。這次政府改革的核心將企業(yè)管理的理念和方法運用到政府部門，將市場作為資源配置的手段，精簡機構(gòu)，增加公共產(chǎn)品供給的靈活性，將公共產(chǎn)品的供給由政府向社會轉(zhuǎn)移。政府再造運動推動了西方國家由“全能政府”向“有限政府”的過渡，也為非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了制度上和空間上的支持。

(三)公民社會的興起。

公民社會的興起是非營利組織產(chǎn)生和發(fā)展的催化劑。自國家出現(xiàn)后，政府憑借手中的政治權(quán)力及其公共權(quán)威對社會公共事業(yè)進行強制性的管理活動，以維護社會的正常秩序。然而隨著市場經(jīng)濟體制的建立和運行機制的逐步完善，政府不可能也沒必要管理紛繁復雜的諸多事物，這樣一來，政府與社會就形成了一對矛盾，為解決政府與社會之間的復雜矛盾，平衡社會利益沖突，協(xié)調(diào)各方行為，需要在政府與社會之間建立一種“中介”機制，以便政府對社會進行有效管理，實現(xiàn)其行政活動的目的，非營利組織由此產(chǎn)生。

(四)歷史淵源。

非營利組織產(chǎn)生的歷史淵源主要是指歷史上致力于自由結(jié)社、慈善事業(yè)和社會優(yōu)先的傳統(tǒng)。還有市場失效、政府失效等理論的完善也為非營利組織的產(chǎn)生及發(fā)展提供了理論上的支撐，國際上興起的一些非營利組織還受到全球經(jīng)濟一體化等因素的影響。

三、我國非營利組織發(fā)展中存在的問題

(一)有關(guān)非營利組織的法律法規(guī)尚未健全。

雖然非營利組織發(fā)展的法律環(huán)境不斷改善，但與國外相比，中國有關(guān)非營利組織的法律法規(guī)還很不完善，國家立法工作落后于非營利組織的發(fā)展。首先，我國至今還沒有一部完整的關(guān)于非營利組織的法律，立法層次低。在憲法、民法通則下沒有一部專門調(diào)整公民結(jié)社自由的法律規(guī)范，實際操作中主要依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范文件，與憲法要求實施的公民結(jié)社自由權(quán)利不相稱，沒有形成相配套、相協(xié)調(diào)的法律體系。其次，在立法內(nèi)容上出現(xiàn)倒置，即不是現(xiàn)有社會團體權(quán)利、義務(wù)方面的實體性規(guī)范和實現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)方面的程序性規(guī)范，而是把登記成立的規(guī)范放在了母法的前面。也正因為如此，我國非營利組織運行的某些領(lǐng)域存有法律法規(guī)真空的狀態(tài)。

(二)管理體制不順暢。

隨著市場經(jīng)濟的深化、與國際社會的接軌以及中國民間社會自身的發(fā)展，這種對非營利組織的登記注冊和業(yè)務(wù)管理實行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)管的體制(即雙重管理體制)也愈漸顯示出其局限性。由于業(yè)務(wù)主管單位一方面需要對所屬非營利組織的活動負責，另一方面卻因相關(guān)法規(guī)政策中缺少明確規(guī)定而不能從中受益，從而導致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對非營利組織提出的申請大多采取推脫的態(tài)度。由于業(yè)務(wù)主管單位審查統(tǒng)一是成立社會團體不可缺少的第一步，所以如果不能正確地找到業(yè)務(wù)主管單位，將無法合法地成立非營利組織。因此，許多草根性的非營利組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位，無法到民政部門登記注冊，于是采取多種變通的方式，如以企業(yè)名義在工商部門注冊，或者掛靠在黨政系統(tǒng)的某個單位之下開展活動，甚至干脆選擇“法外”生存。隨著我國社會的發(fā)展和進步，社會公民自我組織出現(xiàn)成為一種不可抵擋的趨勢，非營利組織的數(shù)量將會越來越大，成分會越來越復雜，形式會越來越多樣化，在現(xiàn)行雙重管理體制的約束下，越來越多的非營利組織被排除在政府的管理體制之外，游離于社會之中，將形成非營利組織監(jiān)管中的一個不斷膨脹的死角。

(三)非營利組織缺乏獨立性。

改革開放20多年來，我國社會自治力量不斷增強，公民社會也在不斷發(fā)育和成長，但是，由于歷史傳統(tǒng)的影響，政府依然是主導社會發(fā)展的主要力量，加上社會主義市場經(jīng)濟體制還沒有完全建立起來，社會自治賴以生存發(fā)展的公民社會缺乏有效的經(jīng)濟基礎(chǔ)，社會的自我治理能力還很低。相當數(shù)量的非營利組織的獨立意識和自我治理能力與西方國家相比還存在著很大差距，過分依賴政府，帶有明顯的“行政化”傾向。我國非營利組織主要以兩種方式產(chǎn)生，一是在政府改革中，從政府系統(tǒng)中分離出來，或者自上而下，有政府有關(guān)主管部門牽頭籌建的，這類非營利組織的生存和發(fā)展對政府主管部門有著不可脫離的依賴性。另一類非營利組織是在經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)社會需要而自然產(chǎn)生的，這類非營利組織由于經(jīng)費缺乏，有的甚至具有了相應(yīng)的行政級別，完全成為政府的附屬機構(gòu)，缺乏應(yīng)有的獨立性和發(fā)展活力。

(四)非營利組織的資源缺乏。

非營利組織的資源不足是一個相當普遍和非常嚴峻的問題。主要體現(xiàn)在兩個方面:一是經(jīng)費不足。我國非營利組織的收入來源中，主要依靠政府資助，企業(yè)和公眾捐贈的比例很小。由于政府改革后行政開支的壓縮，使一些非營利組織處在嚴重資金不足的狀態(tài)下，無法開展正常的活動，其中有不少組織甚至處于名存實亡的“休眠狀態(tài)”，也有一些組織為了維持生存和發(fā)展，通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)范圍不符或與自身性質(zhì)相違背的經(jīng)營活動或違法活動，造成了很多不良影響。二是缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才。非營利組織的運作需要有一支專業(yè)化的隊伍來進行，但在中國，非營利組織的專業(yè)人員很少。

(五)非營利組織的監(jiān)督機制不完善，公信力不足。

公信力是非營利組織汲取社會資源的重要影響因素。非營利組織公信力主要依靠兩個方面:一是來自組織外部的監(jiān)督制約，二是來自組織內(nèi)部的自我監(jiān)督，即非營利組織的他律和自律。但是，目前我國非營利組織發(fā)展還處于初始階段的條件下，對于非營利組織的監(jiān)督機制還很不完善。一方面，政府對非營利組織的監(jiān)督能力有限，登記部門的民政部門在面對數(shù)量龐大的非營利組織是往往力不從心，而業(yè)務(wù)主管部門又有自己的主業(yè)，一般也沒有過多的經(jīng)歷或不愿管理非營利組織的日常活動，而且業(yè)務(wù)主管部門與民間組織有著千絲萬縷的關(guān)系，很難起到監(jiān)督的作用。另一方面，社會對民間的監(jiān)督又處于缺位狀況。在這種背景下，對非營利組織的監(jiān)督主要是通過非營利組織的自律來實現(xiàn)，這種單一的監(jiān)督方式難免會造成非營利組織的官僚作風、腐敗以及濫用公共資源現(xiàn)象的出現(xiàn)，降低了非營利組織的公信度，進而影響了非營利組織獲取資源的能力。

四、促進中國非營利組織發(fā)展的對策

(一)完善非營利組織立法，提高對非營利組織管理的法制化水平。

應(yīng)盡快考慮制定有關(guān)非營利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法，全面規(guī)范非營利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運行機制等，將各類非營利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化的軌道。這個基本法應(yīng)涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營利組織。此外，在制定非營利組織基本法的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型非營利組織的不同特點，分別修改和進一步完善一些專門的法律法規(guī)，與此同時，還應(yīng)改變“粗線條”的立法思路，通過制定詳細的實施辦法，使有關(guān)的法律法規(guī)具體化、可操作化。

(二)簡化非營利組織的登記管理程序。

隨著改革的深化和社會轉(zhuǎn)型的推進，社會控制將不再是簡單的門檻限制就能夠湊效的，有效的管理應(yīng)更多地強調(diào)過程控制、制度約束、社會規(guī)范和組織自律。因此，建議對現(xiàn)行的非營利組織登記管理的法規(guī)政策進行適當?shù)恼{(diào)整，通過逐步簡化登記管理程序來放寬對非營利組織的限制，給非營利組織留出了更為廣闊的生存、發(fā)展空間。

(三)完善非營利組織的社會監(jiān)督機制。

從國際經(jīng)驗看，雖然各國有不同的監(jiān)督管理制度，但社會監(jiān)督始終是一個不可替代的機制。社會監(jiān)督是非營利組織監(jiān)督機制中至關(guān)重要的部分，充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)督做用，反映了非營利組織監(jiān)督機制的發(fā)展趨勢。對非營利組織的社會監(jiān)督主要有:捐款者與公眾的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、獨立的第三方評估的監(jiān)督等。

(四)調(diào)整稅收制度，拓寬非營利組織的籌資渠道。

國家通過減免稅政策對非營利組織進行扶持，是一項十分有力的措施，也是健全非營利組織法律體系的重要內(nèi)容。進一步完善非營利組織稅收制度可以從以下三個方面著手:(1)提高國家稅收立法的層次。(2)明確非營利組織的稅收法律地位。(3)突出對捐贈者的稅收優(yōu)惠，鼓勵支持捐贈行為。

(五)非營利組織的自身發(fā)展與完善。

在非營利組織的發(fā)展中，政府的積極姿態(tài)是重要的，但非營利組織也要做出積極的回應(yīng)，主要從:(1)改革人事制度，吸引高素質(zhì)人才。(2)建立嚴格、透明的、完善的財務(wù)報告制度。(3)健全自律機制等方面來促進自身的發(fā)展與完善。

(作者單位:鄭州大學公共管理學院)

參考文獻:

[1]王名.中國非政府公共部門.清華大學出版社.2004年版

[2]苗麗靜.非營利組織管理學. 東北財經(jīng)大學出版社.2006年版

[3]李真剛.當代中國政府與非營利組織互動關(guān)系研究.中國社會科學出版社.2004年版

[4]鄧國勝.非營利組織評估. 社會科學文獻出版社.2001年版

[5]彼得﹒F﹒德魯克.非營利組織經(jīng)營.日本經(jīng)濟評論社.1997年版