論執行難的原因和對策

摘 要:本文在分析總結造成執行難的種種原因的基礎上，結合筆者自己近幾年來的執行實踐，提出了解決執行難的一些具體對策。

關鍵詞:執行工作 執行難 原因 對策

中圖分類號:DF718.3文獻標識碼:A

執行工作是人民法院工作的重要組成部分，是當事人參加訴訟后最終實現其權益的關鍵程序。法院生效的裁判書及其他法律文書在兌現階段產生了執行難的問題，并且這一問題又是目前各級人民法院普遍面臨和存在的而最終又成為當今中國社會的一個熱點問題而備受各界人士的關注。何謂執行難?在我國通常所指的執行難，主要包括以下四個方面涵義:其一是指被執行人難找，其二是指執行財產難尋，其三是指協助執行人難求，其四是指執行財產難動。除了上述“四難”，還有另外一種情況，那就是被執行人根本就無財產可供執行。

一、執行難的原因

造成執行難既有我國傳統人治思想和新時期法治理念的沖突，又有伴隨著社會和經濟的發展所帶來的執行任務的加重和現行人民法院執行力量相對不足的矛盾，還有執法不嚴以及我國強制執行法律的不健全等多種原因，具體表現在以下幾個方面:

(一)地方、部門保護主義嚴重束縛著人民法院的執行工作。

幾千年來的封建專制統治，中國人服從和崇尚的都是人治權威的價值，習慣于政府的號令、政策和領導者個人的指令、命令，市場經濟初期，面臨尖銳的社會資源配置中的突出矛盾，一些地方追求地方經濟利益的最大化—“肥水不外流”。這就容易產生地方保護主義，加上因為權力交叉而引起的部門保護主義，同時一些地方和部門的領導干部本位意識極強，很難從“人治”的歷史沉淀中解脫出來，法制觀念淡薄，以言代法，以權壓法，濫用職權，不尊重人民法院獨立行使執行權的現象而有發生，常常出現以行政機關強大的公權力對抗執行，使一些案件的執行“難于上青天”。

(二)對違法、抗法事件查處不力。

在執行實踐經常遇到被執行人故意撕毀封條、執行公告，案外人與被執行人惡意串通變賣、損毀被執行財產。蓄意圍攻、辱罵、毆打、扣押、殘害執行干警，哄鬧、沖擊執行現場，妨礙人民法院依法搜查，毀壞執行車輛。搶奪、毀損執行材料、警車、手銬，毀損執行干警服裝、執行公務證件等。有義務協助人民法院做好執行工作的單位和人個，人民法院的協助通知書常常被他們以各種理由和借口給予拒絕。這些違法、抗法行為嚴重地困擾著人民法院的執行工作，本應根據《民訴法》、《刑法》迅速、及時、嚴肅處理。然而，有些地方對這些行為卻有法不依，執法不嚴，不了了之，甚至以犧牲嚴肅執法為代價，換取所謂的“穩定”。

(三)法院內部的審執及法院間的委托、協助執行配合不協調。

執行難，除了外部因素外，也有自身的原因。首先，法院的審執分立即審判機構與執行機構分別設立，這是我國民訴法中確立的一項重要制度。但分立并不是分離、分家，并不是將兩者分成互不關聯的兩個階段。在從審判程序轉到執行程序的一段較長的時間里，當事人及其財產狀況可能會發生各種變化，如果在審判階段不注意結案后的執行，往往就會造成當事人轉移、隱匿、變賣、變賣、故意毀損財產，從而造成執行難，其次，是法院間的委托執行，即負責執行生效法律文書的人民法院，將被執行人與被執行的財產在外地的案件，委托當地人民法院代為執行的一種案件執行方式，是人民法院間的一種重要的司法協助活動。我國民訴法對委托執行作了明確的規定，各級人民法院理應嚴格遵守，無論哪一個人民法院，它既是委托者，又是受委托者，本身需要相互配合。然而，有的委托法院對受委托法院要求甚嚴，橫加指責、挑剔，而對自己受委托的案件不加重視，認為那不是自己的事，能推則推，能拖則拖。再次，是協助執行問題。協助執行，是指受理執行案件的人民法院通知有關單位、個人或者請求有關人民法院協助執行生效法律文書所確定的內容的一種法院制度。這里著重講述人民法院之間的協助執行，外地法院風塵仆仆來到當地執行案件，人生地不熟，難度是客觀存在著的。一些當地法院借口人員不夠、事務繁忙無法抽出執行人員給予協助，不辦理有關手續，有個別人員還暗中給當地被執行人通風報信，使外地法院的執行撲了個空。花費了大量的人、物力，結果一無所獲。

(四)執行隊伍的整體素質不高。

執行工作起步較晚，長期以來，一直把執行工作看作是審判工作的附屬，對執行工作缺乏正確的認識，重審判輕執行的現象普遍存在，認為執行是干力氣活，不需要太多的業務知識，結果導致了執行隊伍的構成比較復雜，整體素質不高，不少執行人員缺乏基本的法律知識和工作能力，缺乏實際的工作經驗和技能，臨陣畏怯，束手無策，半途而退。有的執行人員作風不正，原則性差，不注意自己作為一名執行法官應有的形象，群眾威信不高，很難勝任執行工作。

(五)缺乏一部專門、系統的民事強制執行法。

多年來，我國執行的法律依據主要是《中華人民共和國民事訴訟法》及司法解釋，但執行程序與審判程序同時規定在一部訴訟法律中，無法規定更多的有關執行方面的內容。必然會受制于訴訟法整體布局的限制，就難以用明確，強有力的法律規范約束當事人和法院的執行活動，保障當事人的合法權益得以實現，維護法律的尊嚴。而現行的有關執行工作方面的法律規定，既籠統、抽象、不夠具體、難以掌握，同時缺乏應有的獨立性、系統性，如執行工作的地位、職責、程序、救濟以及監督機制等等，法律都未有明確與具體的規定，最高人民法院雖然在1998年對執行工作作出了統一規定，但由于它畢竟是本系統的產物，缺乏國家立法的權威及相關的制約，可以說其內容與是1991年民訴法執行部門的延伸與補充，不僅其內容不全面，而且對法院系統外的機關、團體及公民等不具有約束力，因此，執行人員基本上還是無法可依，不能有效地抵制和抗衡外界的非法干擾，扭轉執行工作的被動局面。

二、解決執行難的對策

司法實踐中執行難的嚴重危害表明，裁判公正并不能充分保障司法的權威和實現司法公正的目的，執行難使業經法律文書確認的正當權益處于難以實現的困境，是拒不履行法定義務的違法行為公然逍遙法外，原有沖突不僅未能得到消除，反而更加尖銳，更有對抗性，司法公正的目的受到了根本性的動搖，也使裁判公正的價值大打折扣，甚至在具體案例中遭到否定。離開執行的公正，司法公正不是完整的公正，甚至是空洞的公正。黨的十六大報告中提出“切實解決執行難問題”，人民法院的執行難在黨的代表大會報告中提出，可見黨中央對解決執行難的堅強決心，這是對全黨，更是對人民法院提出的要求，只要各級法院振奮精神，多想辦法，鼓足干勁，一定會切實解決好執行難的問題，筆者在列舉了執行難上述五方面原因之后，結合自己的工作實際，提出解決執行難的幾項對策:

(一) 全面開展執行法律宣傳教育和說服教育。

首先，在法制宣傳教育方面，人民法院可以借助廣播、電視、

報刊以及舉辦法律知道咨詢等多種手段和形式，強化人們的法制意識，增強守法觀念，積極履行義務，杜絕暴力抗法事件的發生，在全社會營造人人自覺守法的良好氛圍，其次，在執行過程積極開展說服教育，所謂說服教育就是采用擺事實，講道理，使教育對象提高自己的認識水平，心服口服地改正以前的不良行為，從而達到教育的目的，把說服教育恰當地適用到執行實際工作中去往往會收到事半功倍的效果。執行工作中不同的說服教育對象采用不同的說服教育方法。對于申請人，我們要盡量請他們配合法院做好舉證工作，向他們講清:“案件是由當事人雙方的糾紛形成的，有糾紛才有訴訟，而產生了糾紛說明雙方在經濟往來或者經營活動中有了失誤或是其他不正常情況，法院應一方的請求，受理案件并依法律措施補救，這樣的法律補救是事后行為，其效果總是有限度的。”就破產案件而言，企業經營不下去，只有破產清債。債權人就是參與經營的人，是商人，他們必須承認自己投資經營上的失敗，這是商人經營風險的一部分，他們不應將自己已經營上的失敗怪罪到法院頭上，而法院也不承擔這種執行不當的指責。對于被執行人，我們在采取相應的強制措施的同時，積極說服他們要打消不良的想法，自覺履行義務。對于協助單位和個人，要認識到他們是“協助單位或個人”，而不是“被執行人”要通過講道理，讓他們積極協助我們做好執行工作。最后還要做好人民群眾的說服教育。被執行人生活在人民群眾這個執行的大環境中，俗話說得好“群眾的眼睛是雪亮的”，被執行人一舉一動，人民群眾看得最清楚，我們的執行工作要走群眾路線，放手發動群眾，取得人民群眾對我們執行工作的支持和理解。

(二)樹立全國法院一盤棋的觀念，反對和克服地方和部門保護主義。

一是要教育法院干警樹立起顧大局，人民法院一家人的觀念。對委托的案件，要把“別人的事當成自己的事”來辦，要堅決克服地方保護主義排除干擾并加大執行力度，實行登記造冊，專門負責的管理措施，與其他執行案件一樣同執行，同管理，做到逐步落實逐件回復，保持較高的結案率。二是對于外地法院需要給予協助執行的應優先安排執行人員給予全力配合，使外地法院來到當地法院執行不枉費人力、物力，獲得最大的收益，切實分享大家庭的溫暖。三是要緊緊依靠各級黨委的領導，依靠各級紀檢監察部門的支持，反對和抵制地方和部門保護主義。在執行過程中，凡是遇到地方和部門保護主義的干擾和阻撓，首先，要及時報告當地黨委，取得他們的理解與支持。還要與當地紀檢監察部門密切配合，及時向他們提供這些搞地方、部門保護主義的違法亂紀的線索及有關情況。如果當地黨委及紀檢、監察部門的查處不得力，應及時向上級法院報告，爭取上級法院的支持。其次，要堅持原則，堅決依法給予抵制，堅決依法執行，講究策略，決不退卻。同時要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對一些搞地方、部門保護主義態度惡劣、情節嚴重的要及時與新聞媒體取得聯系，將其曝光。執行工作是一項社會性工作，必須得到廣大人民群眾的理解與支持，法院要以輿論為先導，加強宣傳活動，以營造全社會關心、支持執行工作的氛圍，營造良好的執行環境，必須在依法、文明、規范的前提下，敢于碰硬，敢于動真格，尤其對那些采用拒不履行、隱藏、轉移、變賣、故意毀損被查封、扣押、凍結財產等手段，拒不履行業務，采取暴力威脅等方法阻礙法官依法履行職務的被執行人或其他人員，堅決的予以嚴肅處理。

(三)加大執行力度，實行執行人員警務化管理，依法嚴懲暴力抗法者。

首先，人民法院應充分運用法律賦予的強制措施，通過充實執行力量，優化執行裝備，對案在查證有可供執行的財產時，應當機立斷，該查封、拍賣或變賣的要及時依法查封、拍賣或變賣，該凍結、劃撥的要立即向協助機關發出協助通知書辦理相關手續，對于一些疑難案件，群眾圍攻的概率相對比較大的要事先做好周密的安排，合理調配執行力量。其次，對執行人員可以實行警務化管理，進行準軍事化的嚴格訓練，最好穿警察制服，因為審判服代表著法官居中裁判的公正與威嚴，而在執行的過程中，執行工作方式與審判方式截然不同，對被執行人采取強制措施的機率要遠遠大于審判中采取的強制措施。在實施查封、扣押、搜查、拘傳、拘留等強制措施時著警察制服可以提高執法權威，對被執行人產生威懾力，有效地迫使被執行人履行義務，最后，對拒不履行義務的被執行人和拒不履行協助義務的單位或個人以及妨害人民法院依法執行的人員要堅決采取罰款、司法拘留。對于采用暴力抗拒人民法院正常執行工作的不法分子，要采取果斷措施堅決予以嚴懲，決不姑息手軟，以維護法治的權威。

(四)推進執行工作的全方位改革。

執行工作改革應以實現公正與效率為主題，以實行執行工作的裁決權與實施權分離為突破口，真正人執行觀念、體制、方式方法等方面入手展開全面改革，努力實現執行工作的良性循環。切實克服法院“執行亂”的局面。具體的改革措施包括:一是執行工作體制改革，執行工作改革的核心是管理體制改革，就是要在高級法院轄區內建立統一管理和協調的新體制，上級法院對下級法院的執行工作實行統一指揮、統一調動、統一協調、統一管理，執行局(庭)領導成員，實行雙重管理模式，但以上級法院審查批準為主。二是執行機構改革，成立執行局、執行分局。三是執行工作運行機制的改革。執行工作運行機制，也就是指執行權的運行的方式，我們把執行權分解為執行命令權、執行實行權、執行異議審查要。執行命令權是指案件進入執行程序后，由主執法官依據民事訴訟法律的規定和生效法律文書，發出強制被執行人履行義務的命令以及對妨害執行者依法制裁的命令之權力。執行實施權是指助理，執行法官按照主執行法官發出的執行命令，具體實施強制執行的權能。執行異議審查權是指在執行過程中，案外人對執行標的提出不同意見，主張實體權利，由主執法官依法進行審查處理的權能①。執行工作運行機制的改革就是要使命令權、實施權、異議審查權“三權”分離，分離的，目的就是使“三權”互相監督、互相制約，從機制上保證執行的公正與效率，四是執行方式方法的改革，筆者僅對近幾年來在全國各級法院逐步進行推廣的幾種制度加以解釋:(1)申請登記備案制，它是指當事人根據其有財產給付內容的生效法律文書，依照法律規定向人民法院申請執行，申請人又無法舉證被執行人財產或下落的，人民法院予以登記確認，其申請執行期限順延至被執行人有財產或供執行時，辦理申請執行立案手續的一種制度，實行該制度把好了執行案件立案審查關，可減少執行立案的數量，緩解“執行難”;(2)程序終結制度②，程序終結又稱本次執行程序終結。是指執行法院實施強制執行無效案時，根據申請人的要求先予以執行程序終結。這一制度目前在全國各級人民法院已普遍實施。執行程序終結后，申請人今后若發現被執行人有財產可供執行或提供其他線索，可以向執行法院申請恢復執行。故實行該制度有利于保護債權人的合法權益，防止債務人逃避債務，同時又可以強化債權人的責任意識和提高法院執行工作效率。

(五)盡早出臺民事強制執行法。

世界上大多數國家，不論屬于大陸法系還是英美法系，都有強制執行民事判決的法律，只是名稱不盡相同，立法體制有所差異。如英國在1884年便于工作制定了《執行法令》。奧地利、瑞士從建國之初就采取了制定單行民事強制執行法的立法模式。近年來，制定一部獨立于民事訴訟法的民事強制執行法，已成為一種普遍選擇的立法趨勢。如1979年日本制定了《民事執行法》，1991年法國制定了單行的民事執行程序法，2002年，韓國也制定了獨立的《強制執行法》③，因為強制執行與民事訴訟是兩種不同的法律制度，兩者在基本理念、指導原則以及具體的程序上都存在很大差別，制定獨立的民事強制執行法，擺脫現行民事訴訟法體制、結構及基本原則的限制，可以使其體全例更加完善、結構更加合理、內容更加全面，也符合世界執行立法的潮流。

(六)提高執行隊伍的整體素質。

改變執行難的現狀，主要要依靠人民法院自身的力量，尤其要把提高人員的因素放在首位。通過全國法院五年改革綱要，執行隊伍人員的文化水平和業務水平有了長足的進展，根據最高人民法院執行辦提供的數字顯示:“截止2001年12月底，全國法院執行人員達34028人，占全國法院干警總數的11%，在知識結構方面，大專以上學歷29491人，占執行人員總數的86.6%，具有審判職稱的22285人，占執行人員總數的65%”④。執行工作對人員素質的要求較高，既要有審查執行依據的法律知識，又要有執行案件的法律知識，還要掌握一定的執行方式方法，即執行藝術⑤，包括執行工作的組織藝術;執行工作的基本功修養;執行工作謀略等，同時還要具備較高的政治素質和較好的心里素質。為此，各級人民法院要嚴格按照最高人民法院的要求，積極選調文化高、業務精、作風優良的人員到執行工作崗位上來。此外，人民法院還要采取多種形式對執行人員進行業務培訓，包括參加遠程教育，召開學術研討會，聘請法律專家上專題課等等，對經過專門學習還達不到執行人員素質要求的人員要堅決予以調離執行工作崗位。

(作者:浙江省樂清市人民法院，主要研究方向:民事)

注釋:

①詳見:2002年2月17日人民法院報.第3版.

②參見童兆洪主編.民事強制執行新論.法律出版社2001年12月版250頁.

③詳見:2003年3月14日.人民法院報.第4版.

④同③B2版.

⑤詳見:梁貢華、王俊琪、趙乃庭編著.執行藝術與實踐.人民法院出版社.2000年1月版底79頁.