錫林郭勒草原生態保護研究

摘要:作為北方最大的天然草原，錫林郭勒草原是沙塵暴入侵首都的最后一道屏障，對北京地區乃至整個中國北方的生態環境都有非常重要的影響。由于在保護和開發上存在很多問題及矛盾導致草場退化，長期缺乏治理，短期內無法徹底恢復草原原有的生態功能和生產能力。造成這種狀況的主要原因是草原法律制度不健全，公共草場上演“公地悲劇”，以及經濟發展對草原的破壞。為解決該問題，首先應當從法律上完善對草原的保護;其次建立和完善草原生態補償制度;同時政府也應當加大草原執法的監督力度。

關鍵詞:錫林郭勒草原草原生態保護生態補償

中圖分類號:S812文獻標識碼:A

作為草原資源大國， 我國擁有各種草原資源約4億公頃，約占國土總面積的40%，我國的草原資源主要分布在內蒙古、青海、新疆等省區。錫林郭勒草原屬于典型草原，是內蒙古六大草原中植被保護最好的，面積為1960萬公頃，其中牧區天然草場可利用面積為1647萬公頃。它是我國北方一道重要的綠色生態屏障，阻止蒙古國和我國西部沙塵的東侵，對整個華北地區生態環境維護起著重要的作用。

一、保護和建設草原生態的重要意義

廣闊的錫林郭勒草原是我國北方重要的生態屏障，莽莽草原形成了一條綠色的自然屏障。錫林郭勒草原的牧草貼地面生長，能較好地覆蓋地面，降低地表的風速，從而可以減少風沙對地表的侵蝕。當草原植被覆蓋率達到30%-50%時，近地面風速可減弱約50%，地面輸沙量僅是流沙地段的1%。

牧草通過葉面蒸騰，提高了周圍環境的濕度，加快水汽循環的速度，減緩地表溫度的變化幅度，起到調節小氣候的作用。在水草豐美地區，環境濕度較大，植被茂密的草原上空，很易形成降雨調節濕度，促進牧草生長。

草原是牛羊的生存環境，使畜牧業發展的基礎。近年來，由于超載過牧，錫林郭勒草地資源質量明顯下降，畜草矛盾非常突出，嚴重地阻礙了當地草原畜牧業的穩定發展。實施草地生態保護建設，草原牧區畜牧業生產條件明顯改善，徹底改觀羊越多草越差、養更多羊、草場更差的惡性循環。解決草原建設滯后、草原利用不合理、草畜矛盾突出的問題，既是緩解草畜矛盾，加快畜牧業現代化建設的迫切要求，也是實現草原資源永續利用，走畜牧業可持續發展之路的客觀需要。

二、錫林郭勒草原保護的現狀

錫林郭勒盟已經開展了以牧草建設為主的生態環境建設。全盟通過開展大規模的植樹造林、人工草地建設、退耕還林還草、圍欄封育草場等工作，使局部生態環境有了較大的改善，到目前已累計完成人工造林、飛播治沙造林種草、封沙育林育草、水土保持治理50萬公頃，建設人工草地7萬公頃，退耕還林還草1.3萬公頃，圍欄封育草場200多萬公頃。但是這只占錫林郭勒草原總面積的萬分之二。目前全盟退化、沙化、鹽堿化草場仍然占草地總面積的68%，并且以每年67萬公頃的速度繼續擴大?？傮w上建設和治理的速度仍趕不上退化的速度。

三、錫林郭勒草原保護及開發上存在的問題

我們采取一系列的措施進行草原保護，錫林郭勒草原在保護也已經取得了一定的成效。但是由于制度的缺失，執行不力，缺乏可持續發展的意識，同時在發展工業方面存在錯誤認識而導致草場退化依然嚴重，生態環境依然惡化。

(一)草原法律制度不健全。

1、草原保護制度不健全。

我國《草原法》明確規定的草原保護制度最主要的是基本草原制度。設立基本草原制度的目的是將草原的主體納入基本草原范疇，實行嚴格保護。納入基本草原的各類草地對畜牧業的發展具有關鍵性、決定性的作用，有些草地還是經過國家投資建設的重要成果，同農業中的基本農田具有同等重要的地位和作用，這些草原資源既是生產資料，也是我們賴以生存的自然環境。我國《草原法》第四十二條規定:“劃為基本草原，實施嚴格管理?；静菰谋Ｗo管理辦法，由國務院制定?！比欢?003年《草原法》施行至今，內蒙古自治區并沒有基本草原的保護管理辦法出臺。《草原法》中的基本草原保護制度過于籠統，缺乏具體的執行方法和監督機制。一些地方的濫墾亂占草原現象屢禁不止，甚至將國家投資建設的一些人工草地、牧草種子基地、科學實驗和觀測草地改變用途，致使國家投資和草原資源的流失?；静菰贫纫幎ǖ膬热輿]有得到有效的落實，其保護草原的目的并未達到。

2、草原法律責任欠缺合理性。

每部法律都會規定法律責任，是因為法律責任是一種指引性評價。一旦行為人不按照法律的指引去追求自身利益，那么，他的預期利益就得不到法律的承認和保護。我國《草原法》和《內蒙古自治區草原管理條例》及其《實施細則》對草原生態法律責任都有規定，但是存在以下問題:第一，《草原法》中第八章法律責任中，多數條款的最后一句都是“造成嚴重后果，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分”。但是究竟造成怎樣的后果才構成刑事責任，并沒有具體說明。同時，對草原的破壞達到怎樣的程度是嚴重后果，也沒有具體的規定，造成在實踐中破壞一二百畝草原沒有任何法律后果。草原法中沒有關于刑事責任的規定，該方面的法規應當準用刑法的規定?！缎谭ā返诹路梁ι鐣芾碇刃蜃镏械诹澠茐沫h境資源保護罪的九條法律條文沒有涉及到破壞草原生態環境和資源犯罪的。同時我國《刑法》的全部七個修正案，也都沒有關于涉及破壞草原環境犯罪的規定。刑事責任是行為人實施違法行為后所承擔的最嚴重的懲罰，對于破壞草原資源和草原生態環境的行為，沒有刑事責任方面的規定，這是我國草原生態保護方面的一大缺陷。第二，行政責任中的罰款數額較小，明顯滯后于現實。《實施細則》中規定:“違反本細則四十五條規定的，由旗縣以上人民政府草原行政主管部門的草原監督管理機構責令改正，并處以100-500元罰款”。這一規定是針對草原道路暢通的，對于違反禁牧休牧、草畜平衡等草原保護基本法律原則的行為卻沒有規定處罰的金額。并且這一規定的罰款數額過小，對違法的單位和個人不足以構成任何威懾力，并不能起到懲罰的效果。

(二)公共草場權屬不清，草原退化嚴重。

根據《草原法》的規定，全盟貫徹實施草場承包責任制，但是仍然存在著草原的多頭并管，導致草原權屬不明的問題，比如草原監理站負責監理工作，畜牧局、農業局負責日常管理，各級基層的鄉、嘎查也有管理權。直接結果就是有利益時，各部門都來分一杯羹，需要承擔責任時，卻找不到一個責任主體，各部門都互相推諉。公共草場的保護由各個部門共同管理，最后就造成人人都管，也就是人人都不管的局面。同時牧民們對待公共草場也不像對待自己承包的草場同樣的保護，同樣實行輪牧。因此各個蘇木嘎查的公共草場是退化最嚴重的也就不足為奇了。

(三)經濟發展對草原的破壞。

內蒙古經濟發展主要是依托豐富的煤炭、礦產資源優勢，經濟高速增長的背后是資源的高消耗，這必然帶來高污染，錫林郭勒盟也不例外。隨著經濟的增長尤其是工業經濟的增長，草原生態環境日趨下降。具體表現為:

1、錫盟對地下礦藏的過度、無序開采導致大面積草原地表裸露，沒有牧草覆蓋的草原大面積退化、沙化。

錫林郭勒草原地區地面與地下礦物資源十分豐富，煤、鉬、銅、多金屬等貯藏量都很大。近幾年，勘探開采這些礦物資源，促進了錫林郭勒盟經濟的發展，但在資源的開發的過程中，也會產生一些負面影響。錫盟煤層埋藏較淺，大多采用剝離土層的方法進行開采，大面積草場被連根拔起，土地裸露。煤礦的尾礦掩埋在草原上，使得土地裸露從而誘發礦區周圍草原的退化與沙化。錫林郭勒草原上的煤礦都是用汽車運輸煤炭，這些運輸煤炭的車輛都是載重量在60噸左右的重型卡車，它們對草原的傾軋，使得草原上形成了縱橫交錯，呈網狀的“草原路”。這些被卡車壓出的路上寸草不生，想要讓這些植被重新長出來，跟周圍環境融合，在完全不再進行破壞的情況下需要50年的時間。

2、小型工礦企業嚴重污染草原生態環境。

近年來，地方政府為了發展地方經濟，開始倡導發展工業，但對“工業化”的內涵缺乏確切理解。在一些旗縣一提及“工業化”就簡單理解為“上項目、建工廠”，盲目在草原牧區引進污染嚴重、破壞環境的工業項目。一些小型工業項目毀壞了大面積的草場，浪費了大量的自然資源、造成嚴重污染，給生態環境造成了極大的破壞。大面積草原變成了采礦場、采煤場、選場、冶煉廠，廠礦排出的工業廢物污染了大面積草原和河流。錫林浩特市郊的錫林河就是這樣遭到嚴重破壞。20世紀90年代的皮革廠，骨粉廠都利用錫林河水清洗羊皮、羊骨、內臟，河水臭不可聞已經不能用于人畜飲用及草場的灌溉了，并且河岸上的草葉出現了枯黃、發黑的現象，錫林河沿岸的濕地環境完全被破壞，已經喪失了原有的生態功能。然而這樣巨大的犧牲并沒有換來錫市經濟的迅速發展，相反，這幾家破壞環境的企業紛紛倒閉了。

四、錫林郭勒草原保護的完善

(一)健全對草原保護的法律法規。

進一步細化草原保護法律法規。以草原基本制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度為基礎，形成一整套完整健全的草原保護法律法規，使草原保護有具體的條文進行規范和保護。建議在法律責任規定方面，根據違法情節的輕重和類型，分別承擔民事責任、行政責任、刑事責任三方面的責任。借場放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、開礦、采石、取沙、趕運牲畜破壞草原植被的，除了向旗縣級草原管理機關繳納草原養護費之外，同時向承包該草場的牧民進行民事賠償，承擔民事責任，例如停止侵害、恢復原狀、賠償損失。在發生大規?；蚴浅潭葒乐亍r間持久的破壞草原的行為之后，由責任人承擔刑事責任也是草原保護的必需手段。建立系統的草原民事責任、草原行政責任、草原刑事責任體系，使破壞草原的行為承擔相應的法律責任，這樣才能有效地規范草原資源的開發利用和保護行為。

(二)建立和完善草原生態利益的補償機制。

錫林郭勒草原退化的主要原因是人類的不合理活動，建立和完善草原生態利益的補償機制是草原保護的出路之一。生態補償(Eco-compensation)是以保護和可持續利用生態系統為目的，以經濟手段為主來調節相關者利益關系，建立國家補償、社會補償、自身補償三位一體的草原保護制度。國家每年撥付大量草原保護經費，如果增加社會補償，建立起草原保護基金讓國際、國內各方面的力量加入到保護錫林郭勒草原的行動中來，加上自然資源的開發利用者、資源輸入地區對生態恢復的補償費，草原生態保護的費用會大幅度增加，一定程度上解決現今草原保護資金不足的問題。有必要在市場經濟條件下形成生態利益的補償機制，按照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，排污者和開發者成為環保投資的主體，利用者和破壞者成為但民事補償主體草原生態環境恢復不但有其他資金的支持，也找到草原生態恢復的主體。通過生態補償，可以部分彌補農牧民因保護草原而減少放牧家畜、實施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的來自草原的收入。

(三)加大政府對草原執法的監督力度。

各級政府應該形成完整的草原行政執法機制和監督機制，這就要求各級政府，特別是旗縣級政府和政府部門工作人員的行政行為必須在法律法規的范圍內運行，一切行政行為都要以法律為依據，并受法律制約。各級政府和政府工作部門應該進一步加強草原的法制化管理工作，有關草原方面的重大決策要有合法性審議程序，決不能以個別領導人的意志去行事，這應形成完整的制度并用法律來規范。

五、結語

草原保護是一個長期持續的工程，不是一朝一夕就可以完成的，需要幾代人的努力。希望今后越來越多的人認識到草原的重要性，認識到它對大自然的生態多樣性的貢獻，致力于保護草原生態環境。只有草原保持其原本的面貌，其防風固沙，保持水土的作用才能發揮，進而展現它的生產能力，滿足人類的物質生活需要，做到人與自然和諧發展，人類社會可持續發展。

(作者:中國地質大學(北京)人文經管學院，法學碩士研究生在讀研究方向:環境與資源保護法學)

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