土地征收及補償政策分析

摘要:依法保障被征地農民的土地權益是我國構建和諧社會的基礎。探討土地征收補償政策及其改進具有積極的理論價值和現實意義。本文分析了土地征收及補償存在的問題，對征地前后農民福利變化作了國別比較，明確了今后改進土地征收制度的政策取向。

關鍵詞:土地征收土地補償農民福利

中圖分類號:D632文獻標識碼:A

一、 引言

2004年修改《憲法》第13條規定:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。隨后修改的《土地管理法》第2條規定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。第一次對土地征收和征用做了區別，明確土地征收是土地所有權轉移，即集體土地轉為國有土地。與土地征收相區別，土地征用只發生土地使用權暫時轉移，用后還原現狀，歸還給集體土地所有權人。”可見根據法律，征收或征用必須以公共利益為前提，政府才能行使該權力。然而在實際操作中，因為公共利益概念模糊，一些地方政府亂用征地權，激化社會矛盾、破壞社會和諧。本文分析了土地征收及補償存在的問題，構建一個簡單測算農民福利變化的模型，對土地征收制度作了國別比較研究，得出改進土地征收制度的政策取向。

二、土地征收補償標準及存在的問題

(一)補償標準。

有關法律，如《憲法》，《土地管理法》，《物權法》等都對私人財產(土地)征收有明確規定，其宗旨仍是追求公平、公正的補償或其他政策目標。土地征收必須是為公共利益需要而進行，是政府擁有的特權，但土地征收必須以補償為前提。

人們關心的是對公共利益的界定和補償標準確定。現在實際操作中，把國家建設一切所需，例如為發展房地產而給房地產開發商供地，實際上也被納入土地征收的范圍，而且這類案例不在少數。另外是土地征收補償標準問題。根據目前有關法律規定，其具體補償標準如下:

土地征收補償費=土地補償費+青苗補償費及地上附著物補償費+安置補助費

其中，土地補償費標準:以被征收土地征收前三年平均年產值的6—10倍補償。

安置補助費標準:以被征收土地征收前三年平均年產值的4—6倍補償。

青苗及附著物標準:按當年實際青苗損失和附著物損失標準。

為了保證被征地農民生活水平不降低，法律又規定，可以適當提高補償標準，但安置補助費不超過15倍，三項之和不超過30倍，具體標準由省級人民政府負責制定。30倍的平均年產值或許對農地本身來講是比較高，但與土地出讓收益相比，那點補償是對農民的“可憐”的救濟費。據《物權法》第42條規定:征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。而實際上，對征地農民遠沒有達到保障生活的目標。例如湖北武漢近郊，補償費一般為3-5萬元每畝，實際到農民手中的更少，大約12000元-16000元。遠郊農地被征，大概可以獲得每畝2000元的補償 (譚術魁，2008)。此外，各級單位都存在挪用、截留、侵占土地征收補償款的問題，例如武漢繞城高速東北段工程少給農民1.45億元。而四川某高速公路項目征地補償款被侵占、挪用了1.95億元(國家審計署網，2007)。農民集體對自身的巨額資產被剝奪或被侵占強烈不滿，征地沖突頻發。因此，筆者認為征地補償費必須以農地的預期用途(建設用地)來計算，只以農地用途測算補償標準是對農地所有權主體的土地發展權的剝奪，違背同權同價的平等原則。

(二)土地征收中存在問題。

從表面上看，被征地農民群體行動對抗征收土地行為是為了提高補償標準。但在筆者看來，這是人民的政治法律意識覺醒之后必然的事件。建國60年來，國家宣揚農民應該為國家整體無私奉獻的精神，把某些集團的利益內化為法律、法規、制度，并通過有關行政、檢察機關強力執行。過去確實沒有發生沖突，但在今天，仍沿用幾十年前的土地征收制度，必然造成農民利益遭受更大損失，引發管民沖突。對政府而言，政府的公信力則遭受人民的質疑。我們認為，土地征收制度應緊跟市場經濟改革的步伐。

目前，我國土地征收過程中存在的問題:(1)土地征收中關于公共利益的界定存在模糊性，致使很多非公共利益項目也可以征收土地。(2)補償標準過低問題。從農民生活保障的角度看，土地不僅具有生活的功能，還有就業和其他社會保障功能。(3)征地前后地價巨大差別，利益分配不公的問題。每年國家從賣地中獲得巨額收益，卻不能出錢為失地農民購買社會保障。(4)同權同價的問題。所謂同權，即都是所有權，國有和集體的土地為何在使用存在巨大差異，國家給集體土地設定許多限制，造成集體土地資產損失。(5)土地不能自由流動，無法做到資源優化配置。

三、征收土地前后農民福利變化分析

關于征收土地前后農民福利變化均衡，彭開麗、張安錄(2008)研究指出，土地征收就是農地城市流轉，地方政府只顧眼前利益，盲目追求農地城市流轉帶來利益的同時，也造成土地市場價格失真，扭曲市場配置機制，降低資源配置效率，不符合市場公平和代際公平的要求。在對農民土地被征收前后作了福利變化進行分析得出，農民作為弱勢群體在征收過程中的福利降低，農村集體組織因為補償款少也很難發展集體經濟，改善農民的福利。本文構建了一個簡單的福利變化計算公式，即認為農民福利在土地被征收前后變化可以通過以下方式測度，具體分三步:

第一步，指標界定:

(1)被征地后-被征地前(經濟收入I)，按人均收入計算:——經濟方面指標;

(2)被征地后-被征地前(勞動天數d)，按人均有勞動人數勞動指標——社會就業指標;

(3)家庭整體福利指數=主觀評價征收后幸福感(百分制)-征收前幸福感(百分制)(H)——幸福指標。

第二步，按專家打分法對(1)、(2)、(3)進行權重打分，并對(1)、(2)、(3)各項指標進行無量綱化。

第三步，按一、二步，加權得綜合福利值 ，式中為權重， 為個指標的無量綱值。若是，則福利得到改進;若，則福利無變化;若，則指農民福利減低。正如有關調查數據(實證研究)所示，認為自身福利因征地下降的被調查農民(農民福利受損)比例達96%，顯然比例很高。運用上述模型可簡單測算土地征收前后農民福利變化，應能有效補充目前對于征地前后農民補償福利認知的定性度量方法。

四、土地征收補償與福利變化的國別比較

從社會利益集團博弈的視角看，政府是土地征收博弈中的福利增進者。而農民群體因缺乏組織，法律知識缺乏，在利益受損后，一般選擇上訪路，但往往也是無果而終。為此，我們主張借鑒國外的土地征收及補償制度來改進我國的政策。

下面以美國、英國與中國的土地征收補償支付作比較分析:

表-1不同國家土地制度、征收補償、福利變化比較

由表-1可知，美、英兩國堅持市價/值補償:沒有引起被征收土地者反抗/沖突(譚術魁，2008)。中國強制征收農民土地，又不能給予公正補償而引起大量群體事件值得反思。從經濟實力看，我國已具備為被征地農民土地提供公正補償的能力。即使是企業用地也必須按公正原則進行補償，或者按市場交易(購買)進行。關于為公共利益征地，是否可以少補償或不補償，我們的觀點是，不能讓農民為整個社會負擔其不該負擔的責任。可是參照市場價值進行公正補償。而且，市值計算以被征土地轉換用途后的評估值為準。此外，為提供法律依據，國家還需要對《憲法》進行修改，在憲法中明確“公正補償”這一基本原則，使得農民保護自身土地權利時有法可依。

五、土地征收補償政策取向

土地征收是國家為公共利益的需要，經議會討論通過，政府批準，對集體土地進行征收，并給予公正補償或市場價值補償的過程。未來政策的基本取向應該包括如下三個:

1、保障同權同價，即建設用地使用權/所有權，不區別國有和集體所有，都可以依法批租、轉讓和依法處置。

2、保障農民社會福利不損，為農民提供就業再培訓機會。除支付現有法律規定的土地補償款等3項外，還應增加第4項——農民社會保障補償款。主要是彌補土地就業功能喪失后的農民福利受損，并激勵失地農民再就業。

3、市場交易取向(公正補償取向)。從市場經濟發展的形勢、走向市場化之路是未來集體土地轉為國有土地必由之路。市場是資源配置的基礎性手段。國家所需要做的是對土地(農用地)用途進行監控和管理，而對已有建設用地全部按市場模式運作。根據實際需要，可創設農地發展權，明確農地發展權歸農民所有，國家通過法律、法規限制農地轉為建設用途，也通過財政補貼使農民保護好農地，特別是耕地資源。

(作者單位:華中農業大學土地管理學院)

注釋:

中華人民共和國憲法.2004年修正案.

中華人民共和國土地管理法.2004年修正版.

中華人民共和國物權法.2007年公布實行.

譚術魁.中國頻繁暴發征地沖突的原因分析.中國土地科學，2008，22(6):44-50.

國家審計署網.審計署公布34個高等級公路項目設計結果.http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-03/26/content_5898502_1.htm.

彭開麗，張鵬，張安錄.農地城市流轉中的不同權利主體的福利均衡分析.中國人口，資源與環境，2009，19(2):137-142.

黃建偉，喻潔.失地農民長遠生計問題的實證研究——基于一次土地征收的典型調查.探索，2009(4):126-130.