農村居民點用地現狀與整理潛力分析

摘 要:在人口與城市化的雙重壓力下，開展農村居民點整理已迫不及待，本文在對松滋市紙廠河村200個農戶走訪調查的基礎上，用人均和戶均居民點建設用地指標分別對該村的居民點整理潛力進行了測算，并給出進行農村居民點整理的建議。

關鍵詞:居民點 整理 潛力分析

中圖分類號:F301文獻標識碼:A

一、前言

(一)研究背景和意義。

人多地少是我國的基本國情。近20年來，我國人口以每年1000多萬的速度遞增。據預測，到2030年，我國將達到16億的人口峰值。然而，工業、城建和旅游等各方面對土地的需求愈來愈大，從1986年到1995年，全國耕地面積減少了近億畝。

然而，現代化和城市化緊密相聯，提高城市化水平更是全球化背景下提高國際競爭力的現實需要。城市化必定伴隨著城市人口的增加和城市用地規模的擴大，在人口與城市化的雙重壓力下，開展農村居民點整理已迫不及待。

(二)研究對象的基本情況。

由于農民的建房習慣和封建思想的約束，紙廠河村居民點缺乏統一規劃，居民點布局分散、農民建房大量占用耕地。一方面不少村莊新建住房分布于老村周圍，“攤大餅”式地向外擴展;另一方面在老村中出現閑置舊房，“空心村”現象普遍存在，嚴重影響了農村土地的集約利用。

二、紙廠河村居民點的土地利用現狀

(一)居民點占地現狀。

紙廠河村共10個村民小組，共有農戶638戶，農村人口2701人。本文隨機選取其中的200戶進行了問卷調查。結果顯示，被調查戶的住房占地總面積為174.4畝，即116280平方米，人均占地141.5平方米，戶均占地581.4平方米。就人均值而言，與國家《村鎮規劃標準》中人均建設用地指標相比，該村人均居民點建設用地偏高，其平均值幾乎都大于120.0平方米，九組的人均值最高，達177.9平方米。戶均建設用地面積也遠高于《湖北省人民政府辦公廳關于加強農村宅基地管理工作的通知》標準。最高達740.0平方米/戶。(如下表)

(二)村居民點用地存在的主要問題。

1、占地面積超標嚴重。

現有宅基地未批先建、少批多建、一戶多宅等現象突出。村內的廢棄地、閑置地多，農戶建新拆舊難度大。

調查顯示，該村人均農村居民點用地141.5平方米，戶均占地面積達581.4平方米，兩項指標都遠遠高于國家和地方有關宅基地管理的標準。

2、土地利用結構不合理。

農村居民點缺乏規劃，村莊內部非農建設用地(包括宅基地、交通用地和公共設施用地)與農用地、空閑地等相互混雜，非農建設用地在村莊內布局松散無序，既把農用土地分割得支離破碎，不能規模經營，又使非農建設用地不能集聚成片，不利于村莊基礎設施的投資建設。

3、土地利用率低。

長期以來的農村集體土地無償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地。于是紛紛向村莊外擴張。一是“線型”擴張，農民建新房“沿路爬”，公路通到哪里，新房就蓋到哪里;二是“塊狀”擴張，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新樓林立，村莊內部破爛不堪，形成“空心村”。

4、環境質量差。

由于受經濟條件的制約和傳統習慣的影響，多數居民點的環境狀況堪憂。絕大多數農戶人、畜不分家，豬、雞、人同居一幢房，生活垃圾隨處棄置;人畜糞便無法處理，雨天污水橫流，道路泥濘，高低不平，家庭的衛生和居住環境難以改善。

三、紙廠河村居民點用地整理的潛力分析

農村居民點整理潛力主要是相關標準要求下的農村居民點建設用地節約和居民點內部閑置土地規模之和。

本文根據人均標準和戶均標準分別計算農村居民點土地開發整理潛力方案。在計算的過程中，本文忽略居民點內部閑置土地面積，僅以兩種標準下農村居民點建設用地的節約量來反映整理的潛力。

(一)影響農村居民點整理潛力的因素。

1、規劃的相關規定。

土地利用總體規劃中規定的農村居民點人均用地指標決定了農村居民點整理潛力的大小，即人均用地指標越大，土地整理潛力小，人均用地指標越小，土地整理潛力越大。

2、居民的建房欲望。

在規劃期，農民只要建房，就必須按照規劃用地標準進行，因此農民的建房欲望越強烈，建房戶越多，土地整理的潛力越大;反之，潛力越小。

3、經濟發展狀況。

要想讓農民的建房欲望形成現實的建房能力，在很大程度上取決于農村經濟的發展狀況，即農村經濟狀況越好，農民新建房的能力越強。

4、居民點整理模式。

整理模式決定了農村居民點整理為耕地的潛力大小，例如就地改造集并所騰出耕地比搬遷退宅還耕要小。

(二)以人均標準測算土地整理潛力。

農村居民點人均建設用地指標參照《村鎮規劃標準》，結合土地利用總體規劃要求確定。為適應我國當前人多地少、土地資源不足的實際情況，在潛力測算中，人均用地標準按最節約用地標準計算。按此方法，進行農村居民點整理潛力測算，測算結果如下表。

(三)以戶均標準測算土地整理潛力。

根據《湖北省人民政府辦公廳關于加強農村宅基地管理工作的通知》規定:農村村民興建、改建房屋，使用農用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地的每戶不得超過200平方米。

下表按照戶均140平方米的標準，進行農村居民點整理潛力測算，測算結果如下表所示。

四、紙廠河村居民點的整理效益分析

(一)經濟效益。

紙廠河村地處松滋市東南部，與松滋市縣城相聚40多公里，交通不便利，商業不發達，因此其作為工、商業用地和其他建設用地的需求量不大。下面本文將以農用地的用途對整理潛力進行經濟效益分析。

棉花、小麥、水稻和油菜四大作物是該村的主要農產品，據調查，當地自然條件下的四大農作物平均產量和當地平均價格標準(如下表)。

根據當地的氣候條件和種植習慣，旱地輪作棉花和小麥，水田輪作水稻和油菜。若將從居民點整理出的耕地全部用做旱地，則該村從居民點整理中獲得的直接經濟價值為895050元;若將其全部用做水田，即選擇雙季稻與油菜的輪作方式，則可以創造經濟效益1638000元。

同時，居民點土地開發整理還存在一些目前無法量化的經濟效益。如開展居民點整理后，耕地將進一步集中連片，有利于實現土地的規模和集約化經營。

(二)社會效益。

通過宅基地整理，一方面擴大了有效建設用地面積，提高了土地利用率;另一方面，加快紙廠河鎮城鎮化進程，對建設新型農村社區，推動農村經濟的現代化具有重要的現實意義。

在社會主義現代化進程中，經濟社會的持續發展與建設用地的供給息息相關，該村的居民點整理將實現一定范圍內的耕地占補平衡。

(三)生態效益。

農村居民點土地開發整理過程就是營造新型的農村聚落，整治和保護生態環境，改善人地關系的過程。生態綠地是現代農村居民點規劃的一項重要內容，居民點整理后農用地相對增加為農村生態系統的構建和維護奠定了基礎。

五、建議

(一)完善農村居民點規劃。

首先要使規劃工作科學化，聘請專職規劃工作者設計村鎮規劃;其次，規劃工作者應有時代使命感。雖然目前的《村鎮規劃標準》對農村居民點的選址、布局作了宏觀的指導，但總體看來，與城市居住區設計相比，《村鎮規劃標準》顯得剛性不足，量化指標過少。農村居民點規劃可在《村鎮規劃標準》指導下，結合城市居住區的規劃設計規范，逐步優化人居環境。

(二)加大對農村基礎設施的投資力度。

對農村公共基礎設施的投資，不僅可以改善農村的人居環境，還將激發廣大農民的投資熱情，加大投資力度。當然，只有正確合理的投資才能在政府與農民之間建立相互協調的良性循環格局。這樣，村莊規劃、村莊整理以及社會主義新農村建設都將是水到渠成的事。

(三)拓寬融資渠道，建立專項基金。

農村居民點整理需要雄厚的資金支持。因此，應拓寬融資渠道，廣泛籌集社會閑散資金，以保障其順利進行。可建立縣級村莊改造基金，由土地出讓金政府收益部分、財政撥款以及土地整理置換建設用地指標收入等資金構成;鎮鄉一級由鎮鄉財政撥款、土地出讓金返回部分以及建設配套費等構成。建立從省級到地方的土地開發整理資金保障體系，實行資金的專款專用，杜絕擠占、挪用現象的發生。

(四)制定配套政策、法規。

政府應出臺相關配套政策，如對未搞好舊村改造的，除特殊用地外，今后一律不得批準占用耕地建房;對利用村內空閑地、宅基地建房的，必須嚴格把關，不得影響村莊整體規劃;應限制農戶任意安排附屬生產用房;鼓勵拆舊房建新房、建房要利用宅基地、農村一戶只能有一處不超標準的住宅用地;有條件地區建造群樓式住宅;對服從舊村改造又利用非耕地建房的中小戶用地標準，可允許其上升一檔;對區位條件好具有一定商業價值的，村內可不作住宅用地安置，經縣級人民政府批準，向村內外公開招標或拍賣，招標拍賣所得收益全額返回村集體，納入村改造基金。

(作者單位:華中農業大學土地管理學院)