南通市農村社會養老保險工作的調查和思考

作者簡介:姜作培(1947- )，男，江蘇通州人，中共南通市委黨校經濟學教授;陳峰燕(1975- )，男，江蘇海門人，中共南通市委黨校現代管理教研室副主任;馬亮(1982- )，男，江蘇南通人，中共南通市委黨校現代管理教研室講師。

摘 要:農村養老保險工作怎樣推進，國務院2009年8月已出臺了關于農村養老保險工作的實施意見。江蘇省南通市從2006年底開始在江蘇率先進行新農保試點，歷經三年努力，參保覆蓋率達95.78%，位于全國前列，他們的經驗，值得各地農村學習借鑒。

關鍵詞:南通;新農保;經驗

中圖分類號:F840.67 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)12-0052-07

2009年8月，在全國第一批“新農保”試點城市還未出爐以前，“南通基本實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋”的好消息就已不脛而走。江蘇南通市是我國長三角經濟發達地區的一個地級市。近年來，南通市委、市政府認真落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會協調發展，著力推進和完善新型農村社會養老保險工作。在政府推動、政策引導、形式靈活和費率合理等綜合因素的影響下，農民的參保熱情空前高漲。截至8月底，南通市新農保參保總人數達109.03萬人，參保覆蓋率達95.78%，全市新農保基金累計達33.13億元，目前已有12.1萬人領取養老金，另有90574名70歲以上農村老年居民領取了養老補貼，六縣(市)和三區已全面完成市政府提出的“新農保基本實現全覆蓋”目標。農保基金累計金額和參保人數占全省總數的30%左右。南通新農保平穩落地，百萬農民得實惠。國務院人力資源和社會保障部特地給他們發去了一封賀信，對南通市“新農保”工作給予充分肯定，認為南通養老保險工作“取得了突出成績”、“位于全國前列”，為全國新農保的試點“積累了寶貴經驗”。

一、推進新農保是構建和諧南通的必由之路

農村社會保障水平決定著農村社會和諧穩定的程度。農村養老保險是社會保障的一個重要組成部分，卻又是社會保障體系中一個滯后的和最薄弱的環節，被看作是農村社保工作最難解決的熱點問題。近年來，南通在積極推進農村最低生活保障、失地農民保障、新型農村合作醫療制度的基礎上，從2006年開始，把著力構建農村養老保險制度作為市委、市政府民生建設的重中之重，先行先試，努力讓新農保陽光普照南通百萬農民。

1.推進新農保是南通立足民生、順應民心的惠民之舉

養老保險是民生之依、和諧之本。早在上世紀90年代中葉，按照民政部《縣級農村養老保險基本方案》的要求，南通即在全市農村推行農村養老保險工作。1996年以政府令的形式，頒發了《南通市農村養老保險暫行辦法》，經過10多年的實踐探索，南通市的“老農保”形成了“個人繳費+市場機制”的特色，與蘇州、鹽城共同被譽為江蘇農村社會養老保險工作的三面旗幟。但是，隨著經濟社會發展水平的不斷提高，特別是市城鎮職工基本養老、醫療、城鎮居民醫療等社會保險制度的日益成熟，“老農保”已不能適應農民社會養老保障的現實需求，制度設計上的“先天不足”日益顯現。農民個人繳費比重高和社會保障水平低的矛盾，導致的直接結果是農民參保積極性越來越低，“老農保”已失去了其存在與發展的吸引力和生命力。與此相聯系的是，農村人口老齡化速度加快和長期的低生育水平使傳統的家庭養老功能趨于弱化，農民對社會養老保障的需求十分強烈。而南通在這一點上顯得尤為突出，南通市是全國計劃生育先進單位，多年來人口出生率一直在全國處于較低水平，控制在5%—6%以內;南通市又是全國著名的長壽之鄉，老齡化程度一直在全國處于較高水平，2007年已達22%。再加上南通市人多地少，人均耕地僅有0.92畝，土地的保障作用日漸式微。在這種態勢下，怎樣進一步推進農村養老保險制度改革，解決南通農村老有所養問題，顯然已成為南通落實科學發展觀，讓農民分享經濟社會發展成果，實現社會公平的一個重要課題。市委市政府認為，加大對農村養老保險的投入，建立新型的農村養老保險制度，這事關百萬農民的福祉，是南通市各級黨委和政府責任所在，也是構建和諧南通的題中應有之義。因此，從2006年以來，他們立足民生、順應民意、攻堅克難、積極而為，始終把這項工作放在心上，抓在手上，有力、有序、有效地推進農村養老保險制度建設。

2.推進新農保是南通銜接城鄉、統籌發展的重大舉措

由于受歷史的和現實的多種因素的影響，我國城鄉社會保障一直存在二元結構體制。城鎮職工的養老保險由政府財政解決，農民的養老保險限于國家財力，只能依靠土地、家庭保障解決，老年生活風險基本依賴家庭化解。這種不平等的制度顯然給城鄉關系帶來了諸多矛盾和摩擦。全國是如此，南通作為沿海經濟較為發達的地區也是如此，農村養老保險明顯落后于城鎮，建立的主要是處于底線上的社會救助及零星的社會福利。面對現實，南通市各級黨委和政府深深感到，南通市人均GDP現已超過3000美元，處于城鄉統籌中期。改變城鄉二元結構體制，縮小城鄉之間存在的這種明顯差別，逐步推進城鄉養老保險制度對接，既是當務之急，又是長遠之計。由市縣財政支付農民部分養老金，讓全市農民都享有養老保障，這是統籌城鄉發展的內在要求，對實現農村社會和諧穩定有著巨大的現實意義。為此，南通市委、市政府把推進農村養老保險工作作為銜接城鄉，促進城鄉基本公共服務均等化的重大舉措，全方位、大力度展開這項工作。一方面以長遠的戰略眼光，對縮小城鄉養老保險差距準備作出長期謀劃，進行持續努力。另一方面，從城鄉實際出發，既量力而行，又盡力而為，統籌謀劃城鄉養老保險發展的近期行動和方略，著力抓好推進新農保的各項工作。

3.推進新農保是一舉多得、化解南通農村經濟社會各種矛盾的現實選擇

在當前深化農村各項改革的攻堅時期，著力推進現代農業發展的關鍵時期，南通農村和全國一樣，面臨著諸多經濟社會矛盾，嚴重影響了農村社會的穩定和和諧。民生矛盾往往是引發其他矛盾的主要癥結，而解決民生問題的突破口，或者說關鍵措施之一就是要大力發展農村養老保險。市委、市政府認為，發展農村的養老保險，不僅僅是個人養老，使農民無后顧之憂，提高生活質量和對生活自信心問題，它還從多個側面化解農村經濟社會發展中所產生的各種矛盾，有助于構建和諧社會和社會主義新農村建設。從南通的實踐來說，最突出的表現在以下幾個方面:一是有利于減輕子女的經濟負擔，在相當程度上避免因經濟利益引發的家庭矛盾，有利于在全社會形成敬老愛幼的良好風氣和更為和諧的家庭關系。二是能有效化解一些農村集體組織無錢辦事的困境，使它們能夠集中有限財力更好地為老年人服務，從而加快形成文明的鄉村風氣和和睦的鄰里、干群關系。三是有利于改變養兒防老的傳統觀念，促進計劃生育工作，控制人口數量和男女性別比例失調的問題。四是有利于促進農村土地流轉，提高土地的利用率和產出率。顯然，推進新農保是一項一舉多得，能從多方面、多角度化解經濟社會矛盾，促進南通社會更加和諧的最有效的舉措、最理性的現實選擇。

基于上述認識，再加上南通市近年來經濟增速較快，市、縣(市)區財政收入有了較大幅度提高，政府具備了一定的財力，已為推進新農保奠定了基礎和創造了條件，也就是說，南通既有必要又有可能為全市百萬農民提供養老保障。盡可能加快建立農民養老保障制度，已經刻不容緩，正當其時。

二、南通市推進新農保的主要方法和特點

作為民生工程中的一個熱點問題，南通市委、市政府自2006年以來的3年中，率先著力推進農村養老保險制度改革。他們根據黨中央、國務院提出的在農村建立養老保險制度的總體部署和要求，借鑒國內先行地區改革的經驗和做法，將“公平、正義、共享”作為核心價值理念和改革的重要標準，將免除南通所有從事農林牧漁等農業生產農民老年后顧之憂，確保“老有所養”作為制度建設的基本目標，以個人繳費、集體補助、政府補貼相結合作為改革的基本模式，以個人繳費最低不少于上一年度農民人均純收入10%，有條件的村集體經濟對本村參保人員給予資金補助，財政補貼不低于參保人員年最低繳費標準的20%作為參考標準，采用多種策略和手段，一步一個腳印地推進新農保的各項工作。其主要方法和特點是:

1.堅持廣泛宣傳發動，著力擴大覆蓋面，充分體現新農保的普惠性、全民性

對廣大農民來說，新農保是一個前所未有的新事物，而新事物的產生和發展往往有個復雜而又艱巨的過程。南通在新農保工作發動階段，由于受傳統觀念等諸多因素影響，部分農民在思想認識上和對黨的政策的理解上存在種種盲區，如有的人重眼前、輕長遠，不少年輕人認為來日方長，養老的事還早，沒有必要急著去投保;有的人心存疑慮，懷疑政府的承諾能否兌現，缺少對新農保的信任度;也有的人認為，養老金水平偏低，不能解決老年人保障問題，等等。為增強農民參保意識，引導農民普遍參保，力求做到應保盡保，南通市開展了聲勢浩大的宣傳活動。各縣(市)區充分發揮新聞媒體覆蓋廣、時效強的優勢，采用電視專訪、電臺熱線、報紙專欄等多種形式，對新農保政策的普惠性、全民性進行全方位、多角度、大容量、高頻率的宣傳。啟東有的鄉鎮將新農保政策編排成形式多樣、通俗易懂的小節目，在村頭田邊、街頭鬧市演出。通州市在宣傳發動階段做到“業務鎮鎮講、廣播天天響、標語處處掛、資料戶戶有、車子村村走、工作人人做”，確保新農保政策家喻戶曉，深入人心。海門市印刷了大量政策文件的縮印版、知識問答和服務指南，分發到每個參保對象。強有力的宣傳攻勢，使廣大農民充分認識到新農保是政府為民辦的實事、好事，明白了“早參加農保實惠、晚參加農保吃虧、不參加農保后悔”的道理，從而消除了思想顧慮，激發了參保熱情。在全市農村形成了“人人談農保、人人贊農保、人人想參保”的濃厚氛圍，出現了子女為父母投保、女婿為岳父母投保，甚至侄子為叔叔嬸嬸投保的動人場面。

2.堅持層層抓典型，重視發揮試點經驗的作用，充分體現推進工作的科學性、有效性

建立新農保制度，是一項宏大的社會系統工程，是一項艱巨復雜的工作任務，涉及多個層面利益關系的調整，農村的情況又千差萬別，必須區別對待。為此，南通市各級黨委和政府在推進新農保工作整個過程中，十分注意工作方法，遵循典型引路、逐步推開的原則，堅持市、縣(市)、鄉鎮三級政府層層抓典型試點，以試點經驗推動面上工作，體現了推進工作的科學性、有效性的特點。首先，市政府于2006年10月確定如皋市為全市新農保的試點縣級市。如皋市把新農保建設作為新農村建設的十大工程之一，堅持“統籌安排、財政投放、個人繳費、集體補助、配套銜接”的方針，強化領導、廣泛發動、典型引路、靠前服務，強勢推進農保廣覆蓋，他們的經驗給其他縣(市)起到示范帶頭作用。其次各縣(市)又根據本縣(市)縣情，選擇1—2個鄉鎮為試點單位，大膽實踐，勇于探索，創造了一個個富有多種特色和各種類型的農保擴面典型。有的擴面工作細，擴面方法實;有的擴面機制好，擴面措施硬;有的擴面經辦人員特別能吃苦、特別能戰斗。這些試點經驗的推廣，同樣為促進縣(市)域新農保全覆蓋起到了經驗共享、鞭策后進的效果。再次是各鄉鎮政府又分別在各鄉鎮1—2個村進行試點，把新農保作為小康村建設考核的重要內容。這樣從上到下層層抓點，以點促面，以點到面，出現了新農保推進工作“一地領跑、落后跟上、整體推進”的良好局面。

3.堅持因地制宜，一切從實際出發，充分體現新農保的適應性、可持續性

南通市各縣(市)區的經濟發展水平、財政承受能力、集體經濟實力和農民收入水平都各不相同，因此在個人繳費、集體補助、政府補貼、養老待遇等方面，市政府按照“立足當前、著眼長遠，因地制宜，分類指導”的原則，不搞“一刀切”、“一律化”，以確保新農保與當地實際相適應，確保新農保發展可持續。基于此，市政府站在全局的高度，按照“全市一盤棋”的要求對推進新農保制度的基本政策，如主要對象、基金籌集方式、待遇計發和調整等作了相對統一的原則規定，至于實施的具體模式，個人繳費和財政補貼的標準等等，均由各縣(市)區結合實際，從縣(市)區情出發，堅持原則性和靈活性的統一，大膽實踐、探索。例如在新農保的制度模式上，海安、如東、海門、通州等縣(市)采取統賬結合的新模式，即財政補貼計入統籌賬戶，個人繳費計入個人賬戶。而其他縣(市)、區則采用純個人賬戶的模式，即財政補貼、個人繳費、集體補助全部納入個人賬戶。在繳費比例上，啟東市規定個人年繳費標準最少不低于本市上年農民人均收入的10%，最多不超過50%，海安縣根據本縣的實際情況，個人繳費比例為繳費基數的10%，鼓勵有條件的參保人員提高個人繳費比例，但最高不超過30%。如皋市以上年農民人均純收入的1-3倍為繳費基數。為鼓勵參保人連續繳費，通州市對繳費年限超過15年的，每滿1年基礎養老金計發比例增加0.1個百分點。對于東部經濟相對薄弱的鎮，通州市提出了實施集體補助、調動農民參保積極性的策略;對于西片經濟發達鎮，則以宣傳來轉變觀念，以典型來帶動參保的對策。這樣區別對待，分類指導，均收到了好的效果。

4.堅持權利與義務相對應的原則，充分體現新農保制度的公平性、公正性

為了把新農保這項功在當代、利在千秋的大事辦細、辦實、辦好，南通市、縣(市)區各級黨委和政府在推進新農保工作的整個過程中，牢牢把握新農保的本質特征，堅持權利與義務相對應的原則，一視同仁地對待每個人，公開透明地處理每件事。一是加強基礎管理。各地采取了拉網式的調查摸底，使得全市應保人員全部納入基礎數據庫，確保應保人員不遺漏，讓新農保的陽光普照到每個人。對參保人員及時輸錄數據，加強核對，保證做到參保農民個人帳準確無誤。二是堅持陽光操作。許多鄉鎮、村把享受參保補貼待遇的對象、條件、標準等，均做到上榜、上墻公布，接受監督，真正讓農民群眾投上“放心險”，讓農民群眾都清楚明白自己履行了多少義務，可享受多少待遇。通州市自主研發了農村養老保險信息管理系統和領取人員審批、發放管理系統，實現了市農保中心、銀企服務中心、保費代理銀行之間數據的同步雙向傳輸和無縫對接。公開透明的運作模式在南通市屬于首創，在全省處于領先。三是養老金的計發標準與個人繳費年限和數額掛鉤。對參保人員每年繳費標準的不同檔次，由參保人員自主選擇。繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多保、長繳多保。所有這些均顯示了新農保的公開性、公平性和公正性的特點。

5.堅持農民至上的服務理念，提升服務質量，充分體現為民服務的及時性、方便性

新農保面廣量大，是一項艱巨復雜的工作。做好這項工作，必須確立服務至上的理念，做好各項服務工作，包括使參保對象對各種政策疑慮能得到最及時的解答，參保手續能在最短的時間內辦好;養老金用最方便的方法領取等等。唯有對諸如此類的各項工作提供了近距離的貼心服務，讓參保對象充分感受到新農保工作的及時性、方便性，農民才會從心底里認同、擁護新農保政策。為此，南通市各級黨委、政府堅持把服務至上的理念貫穿到新農保工作全過程、各環節，以最優質的服務來實現全覆蓋目標。為了保證政策執行不走樣，工作得法不出錯，任務完成不拖延，各級勞動保障部門分別開展了有針對性的業務培訓，深入鄉鎮、村第一線，積極配合鄉鎮、村干部，耐心解答群眾咨詢，現場提供業務指導，充分發揮勞動保障部門指導、監測和服務功能，以優質服務確保新農保工作順利推進。本著“應保盡保”、“該享受的一個不能少，不該享受的一個都不能要”的原則，各縣(市)勞動保障局和相關部門組成相應的指導協調組，及時處理和解決推行過程中出現的問題，實行推進辦法一鎮一策略，業務保障一事一解決。以村為單位進行參保繳費，做到宣傳登記到戶到人，參保手續辦理到戶，參保憑證辦理到人手。為方便農民，各縣(市)區均開通熱線電話，建立對外網絡平臺，為廣大參保人員提供網上個人帳戶咨詢服務。海門市社保局還和銀行系統合作開發了農保繳費專用卡，銀行網點的信息化管理保證了資金存繳、領取的方便快捷，深受農民歡迎。

三、南通市實現新農保全覆蓋的主要經驗

南通市新農保工作從2006年調查研究、制定實施方案，到今年8月基本實現全覆蓋，前后歷經了3年時間。在這3年推進工作中，上下凝心聚力。各方緊密配合，圓滿完成了新型農保“2007年全面建立制度，2008年全面實施推進，2009年實現基本全覆蓋”三次重大跨越，取得了突出的成績，積累了十分寶貴的經驗。

1.必須把以人為本作為南通實現新農保基本全覆蓋的核心

建立新農保制度是一項利國利民的民生工程。民生工程要獲得民眾支持，必須把以人為本的原則體現在新農保的各項工作中。南通市的新農保工作之所以能在短短的3年中取得驕人的成績，其中一條重要經驗，就是各級黨委和政府始終把這項工作作為為民辦實事和好事的重要內容。分管市長徐輝曾多次指出，建立新農保是讓廣大農民共享經濟發展成果的最直接體現，實現人人享有的社會保障目標是我們政府最大的責任擔當。因此無論是新農保方案的設計、組織發動，還是資金籌集、管理和養老金發放，都十分注意突出以人為本的理念，以富民、安民、便民為政策導向，增加新農保對廣大農民的吸引力。一是堅持自愿原則。強調宣傳教育、政策激勵，允許農民有個理解過程。不搞強迫命令，不片面追求參保率。只要自愿參保，均可享受政府不低于10%的參保補貼。二是繳費標準、方式有彈性。繳費標準可以在繳費基數的10-50%之間自由選擇，兼顧不同群體。對參保對象達到養老年齡時不足最低繳費年限15年的，可在參保時補繳，也可在達到養老年齡時補繳至規定的年限;參保人員還可采取補繳方式一次性繳費。三是參加何種保險由農民選擇，并建立了新老農保以及農保與城保通過“補差”、“折算”的辦法相互銜接、相互轉保。四是70歲以上的農民居民只要家庭成員應保盡保的，每人每月可領取30元政府給予的養老補貼，擴大了受益面。五是增長的待遇機制。根據當地經濟社會發展水平，建立了養老金調整機制，讓農民有了利益和待遇不斷增長的盼頭。六是農保經辦機構及農保人員不從保費中提取管理費，不再侵占農民的利益。所有這些，均充分體現了政府以人為本，關注民生決心和誠心惠民的行動，讓廣大農民真正感受到黨和政府在真正為他們辦實事、辦好事。有的老農民發自內心地說:“農民拿養老金，開天辟地第一回，還是共產黨好、社會主義好。”因而極大地激發了廣大農民參保的熱情，確保了新農保工作的順利推進。

2.必須把擴大政府投入作為南通實現新農保基本全覆蓋的支撐條件

農村養老保險屬公共產品，公共產品理應由政府提供，按同一水平向該制度下的所有人供給。據我們所知，目前世界上有70多個國家的養老保險覆蓋到了農村，這些國家的政府無一不對養老保障承擔著一定的財政補貼責任。南通市新農保之所以推進速度快、覆蓋范圍廣、農民滿意度高，其中一個重要原因，就在于新農保有了市、縣(市)政府財政投入作支撐，政府以一定程度的利益誘導，激發了廣大農民的投保熱情。大量事實證明，有沒有政府財政作支撐，對農村養老保險制度建設至關重要。舊農保之所以對農民沒有吸引力，缺乏生命力，就是因為它沒有政府投入，缺乏激勵機制和扶持政策而“擴不開”、“推不出”。鑒于此，南通市、縣(市)政府以高度的自覺和清醒，堅持貫徹公共服務均等化的公共財政理念，擔起了政府補貼的責任，并承諾政府補貼水平隨著經濟社會發展適時調整，不斷提高。有的市縣領導說，“寧可少上幾個建設項目，也要把這件惠民的實事辦好”;也有的說，“行政支出上一定要小氣，堅決節約為先，反對浪費;但對農村新農保的投入要大氣，要舍得投入，加大投入”。他們是這樣說的，也是這樣做的。通州、海門等市(縣)，每月都及時把財政補貼資金打入農保基金賬戶。通州市去年一般預算收入12億元多，而用于新農保的資金達1億多。如皋、海安等縣(市)財政并不富裕，但他們對60歲以上老人也納入新農保范圍。海安縣按最低標準繳費的農民每月領取的養老金，由最初的115元高速到去年的145元，今年已提高到179元。對一部分人有參保愿望卻無力繳費的農民，各市(縣)政府還實施困難補貼。預計2009年財政將投入新農保資金超過5000萬元。

3.必須把強化行政推動作為南通實現新農保基本全覆蓋的關鍵所在

新農保工作是政府職責所在，作為當前農村社會保障工作的重點和難點，新農保工作能否順利推進、圓滿實施，在很大程度上取決于政府推動工作的廣度、力度和深度。總結南通市新農保工作的經驗，政府高度重視，不斷加強行政推動力是其中重要一條。南通市、縣(市)區各級政府也深切地感到，新農保制度建設涉及方方面面，不僅僅是一個單純的社會保障問題，而是一個綜合性問題。它既關乎城鎮化、工業化，又事關三農問題的解決，同時還牽扯到統籌城鄉社會保障以及就業與社會保障的互動和協調。因此必須有政府的組織推動，政府進行通盤考慮、統籌規劃，方能取得預期目標和效果。因此，市委和市政府都高度重視新農保工作，主要領導和分管領導多次作出批示，親自主持召開動員會、推進會、經驗交流會，協調解決具體問題。他們的做法和經驗，一是規劃方案先行。市縣(市)兩級政府根據中央和省政府的要求，在充分調研、論證和測算的基礎上，分別制定了立足當前、著眼長遠的農村養老保險實施方案，確定了市、縣(市)區新農保工作的指導思想、目標任務、實施步驟及參保對象的范圍、繳費標準、發放標準和基金監督管理等。同時制定了其他一些配套政策，確保新農保推進工作在規劃方案的指引下，沿著正確的方向有序有效展開。二是健全組織機構。市、縣(市)均明確政府分管領導全面抓，勞動保障部門負責人具體抓，各部門機構配合抓。與此同時，從市政府到鄉鎮政府都建立了專門的組織機構。有的縣(市)還明確鄉鎮政府為新農保推進工作的責任主體，各鄉(鎮)黨政一把手為第一責任人，這樣親歷親為，始終保持對新農保工作的強勁推進態勢，為新農保工作開展提供了堅強的組織保證。三是明確考核目標。如皋、通州、海門等縣(市)，從2007年開始，每年都制定新農保年度工作量化目標，出臺了目標考核辦法，層層分解落實.做到鄉鄉有目標，人人有任務，年年有督促，年終有考評。四是試點先行。各級領導親自抓點，不斷總結經驗，指導面上推進工作。

4.必須把加強制度管理作為南通實現新農保基本全覆蓋的有力保證

新農保工作的整體推進，必須有健全的制度管理作保證。在新農保工作的各個環節，南通市、縣(市)政府遵照新農保實施方案的具體要求，在新農保工作的各個環節，進行科學管理、規范管理。以高水平、高質量的管理，保證了各項工作順利推進，健康運行。以新農保資金的監管為例:如何加強對新農保資金監管，這是確保新農保可持續發展的核心內容。針對新農保基金管理環節多、在途時間長、金額大、容易出現安全隱患的特點，南通市、縣(市)區政府從源頭抓起，將農保基金納入從嚴監管領域，建章立制，加大監管力度，確保農保基金安全、運行無風險。他們規定，農保基金必須建立財政專戶，實行收支兩條線，專戶儲存，專款專用，任何單位和個人不得侵占、平調或挪用。新農保的各級經辦機構必須定期將資金收支、結余情況上報同級主管部門和上級業務部門。此外，新農保采用了江蘇省社會保險專門收據，對票據進行了嚴格管理，要求及時結報。為了能讓這些規定、要求落到實處，市、縣(市)區兩級分別建立了新農保基金監督委員會，對新農保基金使用、管理、運營情況進行嚴格監督。勞動保障、財政和審計等部門也配合監督委員會，對農保基金收支和結余情況進行定期檢查，努力從內部控制、外部監督和社會監督三方面保證基金安全。

四、南通市在完善新農保工作中需要進一步思考的幾個問題

當前和今后一個時期，農村社會保障事業處于一個非常好的發展機遇期。南通憑借先發優勢，新農保工作已取得了顯著成效，但不能以此為滿足，應在深刻認識和把握《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的基礎上，冷靜思考現行制度中的不足，研究探索進一步完善新農保制度的思路和辦法，以更加科學、務實和人性化的管理方案服務參保對象，造福于民。

1.關于“新農保”基金的保值增值

《南通市農村居民養老保險試行辦法》第二十七條規定:“必須確保養老保險基金運營的保值增值”。目前的問題是，“新農保”基金實行征、管分開，作為征收部門的縣(市)勞動保障機構，在基金去向方面沒有處分權，只有有限的建議權。而財政部門依仗對保險金支付兜底，并未完全盡到管理者的職責。大部分縣(市)只將農保基金存銀行和購買國債，保值增值的效果并不明顯。與此形成對比的是，隨著新農保補貼標準的提高，行政成本的負擔將越來越重;同時，數額巨大的“死錢”易引發貪污和挪用的風險，進一步加大了監管的難度。我們建議，可從基金中劃撥部分費用聘請金融投資人才，仿效商業保險基金的投資運作模式，加強農保基金的市場流動性，變“死錢”為“活錢”，并在投資效益與保險金金額之間建立起密切聯系，使相對固定的財政補貼增長機制更具市場含義。進一步分析，隨著這種模式的推行以及新農保退出機制的完善，可以逐步放寬和取消個人繳費的上限。當前設置繳費上限的理由在于參保人數過多帶來的財政負擔過重問題。而新農保基金一旦和市場接軌，參保人群會根據市場信號和基金效益選擇進退，從而減少政府的財政負擔。

2.關于“新農保”工作的機構和人員配置

我們在調研中了解到，無論在鄉(鎮)村還是縣勞動保障局內，現有農保機構和人員配置嚴重不足，工作人員與服務對象的人數比例不合理;辦公場所條件簡陋，服務柜臺、保險箱柜、驗鈔、監控等硬件設施配備不全，與城鎮社保機構相比差距較大。以如皋為例，全市現有農保服務對象40余萬人(其中新農保參保人數24.07萬人)，各項業務呈幾何倍數增長。按照目前機構運行狀況，縣級經辦機構只有10人左右，鎮級勞動保障事務所2-3人，還要兼顧社會保障的其他各項工作，村級基本沒有工作網絡，無專職經辦人員，而現在單收繳農保費一項，每個鄉鎮每年都在千萬元以上，人員配備明顯偏少，在一定程度上影響了服務質量的提高和各項工作的開展。我們建議，為提高服務質量和效率，經辦機構應延伸至村，在村一級建立農村養老保障工作平臺。適當增補農保經辦人員的編制，使其與服務對象的人數比例更為協調，以此體現政府對“新農保”工作的重視，并促進新農保工作做得更扎實和更有成效。同時，由于農保經辦人員的工作經費已列入同級財政的預算安排，而財政部門對農保基金有很大的操作空間，由此應對超額完成任務的經辦人員實施績效獎勵。獎勵標準要適度、合理，太高會助長墊資行為，太低又不利于調動農保工作者的積極性。此外，應定期組織農保業務培訓，并通過考核、評比等方式，提高經辦人員的責任意識、服務意識和業務水平。

3.關于“新農保”的續保工作

用行政推動取代行政命令是推進新農保工作中的一個亮點。廣泛的宣傳和到位的服務使越來越多處于觀望的農民解除了顧慮，擴面成果顯著，但目前農保擴面普遍存在重“新增參保”、輕“續保繳費”的現象。截至今年九月，如皋大部分鄉鎮沒有完成年初制定的續保任務。由此看來，如何做好續保工作，對參保對象“既要引進門，更要留住人”，這已成為鞏固和發展新農保的一項重要工作，關系到新農保制度推進的連續性，也與農民能否最終受益息息相關。我們認為，新農保工作周期長、環節多、任務繁重，行政推手不能只推一下就撒手，而應持續發力，善始善終。一方面，要求各地黨委、政府長期關心支持新農保的推進工作，也要求農保經辦人員必須樹立“主人翁”意識，以持久的工作熱情和迅捷的工作效率換取農民的信任，讓農民既能自愿參保，又能自覺續保。另一方面，在制度設計上，要有鼓勵連年續保的相關措施。比如，是否能以五年為一個時間節點，設置靈活的財政補貼系數。規定連續五年繳費的農民，五年期滿，補貼系數上調若干個百分點;連續十年繳費，補貼系數再上調若干個百分點。依此類推，形成因人而異、不僅多繳能多保，早繳也能多保的良好局面。

4.關于“新農保”的網絡平臺建設

新農保從保費的收繳、存儲、移交到保險金的審核、發放，數據信息龐大、保費經手人員多、手續復雜;而目前大部分縣(市)仍采取上門收繳的傳統方式，工作量大、誤差率高、效率低，并容易引發道德風險，難于監管。鑒于此，搭建村級農保工作平臺、建立市、鎮、村三級信息網絡，顯得尤為緊要和迫切。我們建議，各縣(市)區應自主研發農村養老保險信息管理系統和領取人員審批、發放管理系統，利用聯網技術對參保人員進行信息入庫管理，逐步提高工作效率。在前移服務平臺的同時，由當地財政部門出面公關，說服銀行和郵政等中介機構在注重經濟效益的同時更注重社會效益，堅決打好民生牌;在設立基金專門賬戶的基礎上，為廣大農民提供持卡繳費、代扣、領金的平臺和窗口，從而實現農保中心和保費代理銀行之間數據的雙向傳輸和無縫對接。我們相信，隨著農村養老保險工作的現代化、信息化和規范化，“新農保”的信息服務和基金監管也將更加到位和有效，基金的安全性將進一步提高。

5.關于“新農保”資金的補助來源

國務院在今年9月4日下發的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中明確指出，“新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成”，《南通市農村居民養老保險試行辦法》(以下簡稱《辦法》)第二章第十條也提出:“鼓勵有條件的村集體組織對本村參保人員特別是困難人員給予資金補助”。但我們在調查中發現，能對參保對象發放集體補助的村少之又少，南通各縣(市)對參保對象有集體補助的大約只占5.5%。究其原因，多數地方集體經濟薄弱、村級債務較多，對集體補助有心無力。可以預見，集體補助的多少將逐步拉開各地新農保推進水平的差距。我們認為，黨的十七大強調大力發展農村集體經濟，政府應加大對集體經濟的扶持力度，出臺鼓勵發展集體經濟的優惠政策，想法設法把集體經濟這只雞養活，以確保集體補助的資金來源奠定基礎。以集體補“進口”，財政補“出口”為原則進行明確分工。同時，通過在《辦法》中改設硬性條款，固化集體經濟組織的責任。比如可規定集體必須每年補助參保對象一定比例的參保費，使集體補助和財政補貼一樣，真正落到實處。□

責任編輯:浩 宇