制度創新:反腐敗的根本路徑

作者簡介:陳文勝(1975- )，男，河南信陽人，中國人民大學馬克思主義學院中共黨史專業博士生，主要研究方向為黨的學說與黨的建設。

摘 要:制度不完備、制度不適以及執行不力是當今腐敗現象滋生蔓延的重要因素。黨的十七屆四中全會把反腐倡廉建設的落腳點放在制度創新方面，這說明從制度上對權利加以制約，建立適應轉型期需要的反腐敗制度，以制度創新遏制腐敗，才是治本之策。

關鍵詞:十七屆四中全會;反腐倡廉建設;制度創新

中圖分類號:D262.6 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)12-0018-05

黨的十七屆四中全會是我們黨和國家反腐敗進程中的一個新的里程碑。全會把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，指出，堅決反對腐敗，是黨必須始終抓好的重大政治任務。要健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新。全會對反腐敗的表述言簡意賅。其中最大的亮點和含義最深的表述是“推進反腐倡廉制度創新”。全會堅持把制度創新擺在重要位置上，標志著我黨的反腐敗進程已經深入到了一種體制治理的新時期。這既是我們黨對執政規律和反腐倡廉建設規律認識的深化發展，也是堅持依法執政、依法治國的必然要求。

一、腐敗現象滋生蔓延的制度歸因

腐敗的存在和發展具有復雜而深刻的原因，既有歷史傳統、思想文化方面的原因，也有制度、法律上的原因。同時，還有個人世界觀、人生觀、價值觀發生扭曲的主觀原因。制度缺陷則是產生腐敗現象的深層次原因。所謂制度，“是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式”[1]。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中，用“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[2]的通俗說法，指出了制度的重要性以及腐敗的發生與制度有著直接的關系。

1.社會轉型期制度不完備，是腐敗現象大量滋生的重要原因

目前，在從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，體制、機制和管理制度中難免存在大量的缺陷和漏洞，這些都為一些公職人員從事腐敗行為提供了機會和條件。不管社會的制度化程度如何，制度都是相對的，制度適應性也是相對的。在打破舊體制、建構新體制的過程中，各種形式的腐敗是逐步顯現出來的，是隨著改革的深入在一定的條件下滋生和蔓延開來的，這在客觀上也影響了反腐敗的制度設計，使人們習慣于待腐敗現象出現甚至惡化后才設計相關制度，不少反腐敗制度帶有臨時性、應急性和滯后性，沒有經過周密規劃，政出多門，出現了頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象。一些基礎性法規不完善，也影響了工作質量。市場經濟是法制經濟，但如果法制建設遠遠落后于市場的發展，無法為市場主體的行為和政府的行為提供制度模式，那么腐敗必然因此而產生。當前腐敗現象在向兩頭發展，一方面是涉案人員級別升高、涉案金額增大、“群蛀”現象嚴重，另一方面就是向基層滲透，向非領導干部的人員滲透。這說明當前的反腐敗制度還存在很多缺陷和漏洞，反腐敗的制度需要修訂和完善，需要推陳出新。

2.制度不適是腐敗現象不斷擴散的深層因素

經濟體制與政治體制的不適。我國滋生的腐敗與政治體制的特征和經濟體制轉型有著密切的關系。由于政治體系內部監督制度設計的缺陷與外部監督的乏力，隨著市場化改革的加快，半生不熟、設計粗略、執行不完全的市場改革事實上促進了腐敗現象的發展。一方面，我國正處于轉型期，市場經濟體制還不健全，行政機構依然在經濟生活過程中的基本方面發生作用甚至是基本作用。經濟體制改革是政府主導型的模式，它適合國情，但也為政府權力大規模地控制和參與經濟活動提供了機會。政府權力在經濟領域的擴張導致市場經濟活動具有嚴重的行政壟斷性，政府公共權力機構與經濟行為主體之間權力義務分配的混亂，大量創租尋租活動的出現。另一方面，市場經濟的競爭性和重利性一面，刺激人的攀比心理，誘使見利忘義、金錢至上的拜金主義;市場經濟體制的基本特征是追求利潤的最大化，市場交換的基本原則是等價交換，這種市場體制的運行規則一旦溢出自己的適用范圍泛化到政治領域，就會侵蝕政治體制的道德性，導致權錢交易等腐敗行為的發生。

監督制約體制的不適。不受監督的權力，必然導致腐敗。我國現行的監督制度，在形式上是較為系統和全面的，可分三大類:第一種是黨內監督，主體是黨的各級紀委檢查委員會;第二種是國家權力監督，主體分別有人大、行政機關中的監察和審計部門、司法機關;第三種是社會監督，主體分別有人民群眾、新聞機構、各民主黨派和其他人民團體。雖然建立了一套龐大的監督體系，但從實際效果看，卻存在著嚴重的“虛監”、“弱監”、“漏監”、“禁監”現象，這說明這套體系存在一定的缺陷，主要表現在:第一，自上而下的監督存在局限性。在當前的監督體系中，最有力、最權威的監督是自上而下的垂直監督，但上級監督雖然有效，觸及面卻難以擴大，加上上級權力與下級權力有相當距離，腐敗者往往欺上瞞下、逢場作戲，容易蒙混過關。第二，自下而上的民主監督十分薄弱。群眾對違法亂紀的領導干部的行為很難行使了解權，在政治參與方面受到一定限制，而且群眾監督只能通過有權監督的機關行使監督權才能達到目的，缺乏相應的強制性。第三，專職監督流于形式。紀委或監察、審計機關是黨政機關的職能部門，在其領導下工作，而且其人財物的調配權屬于地方政府，這就使監督機關對上級和同級的有些部門負責人無法超然行使監督權。

行政管理體制的不適。主要有:第一，干部人事制度不完善。近年來，黨和國家對干部制度作了一些改革，但政府官員的升遷仍主要采用自上而下層層任免的委任制方式，容易形成“唯上不唯下，唯官不唯民”的官僚作風。另外領導突擊提拔干部，甚至官員“帶病提拔”的現象也屢見不鮮，跑官要官，拉幫結派等人事方面不正之風大量存在。第二，行政機關行使權力缺乏公開性和透明度。長期以來，我國法律很少規定行政機關公開其文件、各自的職權范圍、與公民或組織有關的行政處理決定的依據、內容、證據、理由等義務，逐漸形成了“內部行政”、“秘密行政”的習慣。這在客觀上為行政機關及公務人員貪贓枉法、權錢交易提供了有利條件。第三，行政權缺乏有效限制。我國行政權特別是對公民法人的人身財產權益發生重大影響的行政處罰權、許可審批權、收費權等，其權力范圍、自由裁量的幅度及強制力都較大。而立法機關提供的行為標準較模糊和抽象，同時立法機關的授權立法和行政機關的職權立法，使行政權的權力幅度、行使的方式和程度缺乏有效的限制和規范。第四，缺乏有效的程序法的制約。我國長期以來受重實體輕程序的傳統觀念的影響，對于行政程序未給予應有的重視。已有的程序法規絕大多數由行政機關自行設定，比較原則，操作性不強，透明度不高，削弱了行政程序對行政權的控制和約束作用。行政機關及公務人員不按規定向當事人公開辦事程序，對于違反程序的行為很少追究責任，為濫用職權搞私下交易提供了機會。第五，缺乏財政監督，中國目前的資金管理制度，政府采購制度，招標制度等還很不完善，這都為腐敗提供了良好的條件。

3.制度執行不力是腐敗蔓延的關鍵性因素

近年來，我國反腐敗制度建設呈現了一個奇怪現象:一方面是社會各界不斷呼吁制定反腐敗的專門法律;另一方面，中國又是世界上擁有與反腐敗相關的法律法規和各種規定最多的國家。但是，制度中所預設的種種監督、制約機制并沒有真正發揮作用，以致貪官“玩程序”或把制度程序當擺設的現象時常發生，制度虛置、機構虛位、功能虛化等問題，使得規范的制度得不到遵循，而各種黑色的、灰色的“潛規則”卻大行其道，大大打擊了人們對制度反腐的信心和決心。制度執行是制度制定的直接目的和歸宿，其執行情況直接關系到反腐倡廉的效果。制度執行不力與兩方面的因素有關:首先，部分領導思想認識上存在誤區。有人對腐敗的認識不足，認為“經濟要上，腐敗要讓”;有人從個人前途出發，認為“抓經濟升遷快，抓廉政坎坷多”，“不可不反，不可真反，不可大反”;有的領導干部法規意識不強，將制度束之高閣，或把制度當成教育別人的工具;此外，有些領導在利益的驅使下，不能以身作則，更使得制度的貫徹落實難上加難。其次，改革進程中的部分利益主體，作為在尋租活動中的既得利益者，為了維持在舊體制下的利益格局，成為妨礙制度執行的阻力。

二、創新制度反腐敗的戰略意義

十七屆四中全會明確提出了加快推進懲治和預防腐敗體系建設的戰略任務。在懲防體系基本框架中，教育要靠制度來保證，監督要靠制度來落實，改革要靠制度來鞏固，糾風要靠制度來深化，懲治要靠制度來規范。堅持把制度建設和創新擺在重要位置上，對于加強黨的執政能力建設，鞏固黨的執政地位，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，建設社會主義民主政治和法治國家，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

1.靠制度創新來反腐敗是社會主義政治文明的重要體現。發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，要著重從制度建設入手，要通過建立和完善各種制度來建造一種良好的社會氛圍，借此維護社會正常、高效運轉。制度創新是民主政治發展的內在要求，是政治文明建設的關鍵。自黨的十四大提出開展反腐敗斗爭以來，我國的反腐敗工作沿著標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的思路，逐步確立了依靠制度建設根治腐敗的基本思路，表明黨對腐敗現象的成因和反腐敗成功關鍵因素的認識達到了一個新的高度，同時，這個理念的確立，也是建設社會主義政治文明的內在要求和重要體現。按照建設社會主義民主政治和法治國家的要求，進行科學的制度設計和制度創新，使我國的政治文明邁上新的臺階。

2.創新制度是新形勢下反腐倡廉工作深入發展的內在要求。當前，正處于體制轉換的特定歷史時期，也正是腐敗現象高發、多發時期。這是因為在體制轉換過程中，反腐敗的宏觀制度結構或環境發生了重大變化，出現了激勵結構扭曲，機會機構示范，約束機制軟化等重大制度性缺陷。從而使社會生活各方面無序程度加大，更為腐敗產生與蔓延提供了制度上的空隙與盲點。還有，民主法制建設滯后于社會經濟生活的發展變化，導致社會管理系統的困乏無力，權力行使缺乏法度，運行秩序混亂，為腐敗留下了廣闊的生存空間。轉型期腐敗程度的降低和反腐敗工作的成效，取決于經濟和政治體制改革的進程以及反腐敗和體制改革有機結合的程度。事實表明，在體制轉換時期，遏制腐敗單純依靠案件查處和腐敗分子懲治是收效甚微的，只有找到腐敗行為產生的制度根源，積極進行體制改革和制度創新，從源頭上預防和治理腐敗，反腐敗才能收到成效。

3.制度創新貫穿于反腐倡廉工作的各個環節，并能始終起到保證作用。制度是要求大家共同遵守的辦事規程或行為準則，是在特定的社會活動中比較穩定和正式的社會規范體現，它是社會組織存在和發展的必要條件。在全面建設小康社會的新形勢下，加強制度建設，不斷創新體制機制制度，是深入開展反腐敗的根本保證。目前，我國正在逐步建立起中國特色的教育、制度、監督三者并重、相互配套的防治腐敗體系。而制度建設將始終貫穿于反腐工作的其他環節。近年來實行的廉政談話制度、廉政承諾制度、廉政情況報告制度、重大事項報告制度之所以取得了成效，就是因為制度建設打牢了教育這個基礎。就監督而言，它在反腐敗工作中處于關鍵地位。制度與監督在反腐敗過程中是相輔相成、互為作用的。監督靠制度作保證，制度靠監督去落實。只有加強制度監督，才能充分發揮監督的有效性。同時，在監督過程中不斷進行制度創新，又能為實施有效監督提供制度保證。因此，在教育、監督等反腐敗工作的各個環節、各個方面都要進行制度建設和創新，充分發揮制度的保證作用。

三、加快制度創新，推進從源頭防治腐敗工作

改革和體制轉換的過程為腐敗行為的產生提供了大量的機會。如果在重大改革措施出臺之前就對這些措施可能誘發的腐敗機會進行認真研究，并有針對性地做好防范工作，反腐敗就有可能收到“事半功倍”的效果。反腐敗的過程是一個不斷改革體制機制制度的過程，是一個不斷從源頭上鏟除滋生腐敗土壤的過程。只有通過持續的制度創新，減少腐敗得以發生的機會，并強化對權力行使的約束機制，才能有效地遏制腐敗。

1.加快制度創新的要求

制度創新要正確把握反腐倡廉的工作規律，與政治、經濟、社會的發展進程相適應，從實際出發，堅持解放思想、實事求是、與時俱進。

制度創新要與完善社會主義市場經濟體制相適應。既要與市場經濟的發展進程相適應，同改革開放和經濟建設重大措施的實施緊密結合起來，防止急于求成或者過于滯后;又要與市場經濟的運行規則相適應，把反腐倡廉的要求寓于各項政策和措施之中，使制定的制度有利于促進改革開放和經濟發展。

制度創新要科學有效、行得通、做得到。制度設計要考慮各種情況，努力做到使執行制度的人不吃虧，使不執行制度的人受懲罰。要對制度的內容作出量化和硬性、剛性的規定，減少制度設計的柔性和自由裁量權。使制度設計更加科學、合理、管用。制度的創新最終要落實到嚴格按制度辦事上，做到有法必依，執法必嚴。只有這樣才能實現制度建設的初衷，才能真正發揮制度的反腐敗作用。

制度創新要充分發揚民主。特別是關系群眾切身利益的重要措施和規章的制定，要采取多種方式廣泛征求群眾的意見，以科學的態度做好調研論證工作。有些制度應先在一定范圍試點，然后逐步推開。

制度創新要抓住容易產生腐敗的環節即關鍵點。從制度創新來遏制腐敗不僅是一個全面性的工程，更重要的是對容易發生腐敗的環節進行變革，這樣才能消除腐敗產生的土壤和條件。具體問題具體分析、具體解決是我們黨一貫的工作作風，反腐敗進行制度創新也該如此。

制度創新，還要加強遏制腐敗的預見性制度建設。未雨綢繆，防范于未然。遏制腐敗，加強黨的制度建設和創新，還要從實體性和程序性制度對可能性的腐敗制定出預見性的防腐體系和機制，讓新的腐敗行為在制度的保障下不再能發生或減少發生。預防腐敗也要像預防污染一樣，做到預防在前，不能走先腐敗后治理的道路。這樣才能取得同腐敗斗爭的主動權和優勢，才能夠讓腐敗在制度中漸漸消解。

制度創新要注意配套，并與其它手段相協調。實踐證明，如果沒有相應的配套措施，制度就很難落到實處。反腐敗制度創新要從大局著眼，依據國家法律、法規和黨章、準則等進行，力求制度配套，具有權威性和強制性。另外，對于遏制權力腐敗而言，創新制度是最根本的因素，但不是唯一起作用的因素，要與其它手段相結合，堅持標本兼治，綜合治理。

最后，制度創新要注意借鑒國外經驗。反腐敗是世界各國面臨的共同課題，離不開國際交流與合作。要立足國情，拓寬視野，吸收借鑒國外反腐敗制度建設的有益做法。當前，尤其要做好與《聯合國反腐敗公約》的銜接工作，對于一些法律法規進行修改和完善。

2.加快制度創新的內容

加快行政法規制度的創新。行政法規制度的健全，能夠切斷權力與私利的聯系的橋梁。要堅持用制度管權、管事、管人，深化重要領域和關鍵環節改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政審批制度創新。加快財政管理體制的創新，建立現代公共財政制度，使腐敗分子無法尋找財政制度上的腐敗漏洞。加快創新建設工程招標投標、經營性土地使用權、產權交易和政府采購四項制度的創新。另外，要加快制定《廉政法》，盡快修訂完善《行政監察法》。重點研究如何貫徹落實《中國共產黨巡視工作條例(試行)》、《關于實行問責的暫行規定》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》。另外，對官員的教育、官員的自我教育，也應作出制度化安排，強化執行力。其他方面的制度建設也是如此。

加快民主公開制度的創新。民主與公開是制度建設的靈魂。積極推進民主選舉制度，認真貫徹《選舉法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》，使選舉的民主化落到實處。積極推進民主決策制度，嚴格執行規定的程序，深入調查研究，廣泛聽取意見，集體討論決定。積極推進民主監督、管理、參與、議事制度。推進政務信息公開方面的立法，建立政務信息公開制度。積極推行公開辦事制度、社情民意反映制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度。健全政務公開、廠務公開、村務公開、黨務公開等制度。總之，民主與公開制度是人民參與政治的前提，也是民主監督機制得以正常運行的基本條件。黨和國家的政務活動應依據一定的法律和程序在一定范圍內公開，使黨政機關的事務和領導干部的活動置于社會和人民的監督之下，使其形成不敢腐敗的巨大社會壓力。

加快監督制度的創新。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。要加快《中國共產黨紀律處分條例(試行)》的修訂，使其更加適應新形勢下反腐敗和黨風廉政建設的客觀需要。切實執行《黨內監督條例》，完善巡視制度、輿論監督制度、詢問和執行制度、罷免或撤換制度。加快創新黨的民主集中制的各項制度，完善領導干部報告個人重大事項制度，健全情況通報與反映制度和重大決策征求意見制度，完善領導干部民主生活會制度。推行領導干部廉政承諾制、行政執法責任制等。此外，要抑制官員生活腐化，不僅要靠體制內的監控，還要借助民間的力量，要通過立法等途徑，完善舉報、檢查、處罰等機制，使官員的“私生活”置于大眾傳媒和社會公眾的全程監控之下。

最后，除在以上三個方面推進制度創新外，有兩項具體制度在十七屆四中全會中被凸顯出來。其中，一個是最引人關注的“問責”制度，而另一個是群眾呼聲最高的“官員財產申報制度”。

目前，問責制作為一項具有全局性、關鍵性和根本性的黨風廉政制度，也的確在向“制度化、法律化”方向發展，但問責制的制度設計還不能說已經完善了。尤其是在問責主體、客體和程序等問題的設計上，都還存在進一步完善的空間。首先是“有責必問”的實施并不徹底。其次是責任者應該追究到哪一層次不明確，問責機關的自由裁量權過大，勢必留下某些官員被問責后為復出而“跑官”的隱患，甚至不排除個別人欲借問責打擊異己的可能。最后是應當給問責雙方充分、平等的發表意見的機會，在問責程序的運行中，應當更多地關注被問責官員的權利，給他們開辟更有效的權利救濟渠道。要根據實際效果不斷地修正該項制度，以達到反腐的最佳效果。

在推進制度創新的要求中，“官員財產申報制度”是群眾呼聲最高的。國外成功的實踐經驗已經證明，“官員財產申報制度”是反腐倡廉最為根本的制度保障，因而，被一些人認為是終極反腐制度，是反腐預警制度的核心。目前官員申報的個人情況，僅由其上級機關內部掌握，這大大削弱了監督的力度。對官員申報個人情況，還應加大核查力度，確保官員申報材料的真實性，對弄虛作假、隱瞞不報的官員，一經查實應嚴厲問責。對官員申報的個人情況，還應及時向社會公示，接受社會公眾和媒體的監督。另外，筆者認為財產申報制度是針對官員的有形財產進行的申報，而那種由官員的地位和掌握的權力所形成的無形“特權”或“資源”，又該怎樣進一步去監督和控制，這也是在創新和完善這項制度時需要考慮的問題?！?/p>

參考文獻:

[1]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京:華夏出版社，1988:12.

[2]鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994:333.

責任編輯:黃 杰