糧食安全格局之變

在公布的《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》中，國務院特別提到“要發揮比較優勢，完善糧食生產區域布局。增強糧食主產區產糧大縣商品糧調出能力，提升非主產區產糧大縣的區域自給能力”。值得關注的是，中央政府沒有再提“主銷區”，而是出現了一個新的名詞“非主產區”。從“主銷區”到“非主產區”，概念的更替顯示中央政府的糧食區域生產政策可能在悄悄改變。

“主銷區”是從貿易角度確立一個地區在國家格局中的糧食安全定位——以貿易的方式來解決糧食安全的問題。而“非主產區”則是從生產的角度重新安排這一地區的糧食安全。

概念有實質性的變化。這就是原來的“主銷區”應該“提升產糧大縣的區域自給能力”。其意義是:原來的“主銷區”，如廣東、浙江，甚至北京、上海，也要有自己的“產糧大縣”。也就是糧食生產基地，不能完全依靠商品糧來保障糧食安全。“產糧大縣”還必須有助于“提升區域自給能力”。

所謂的“主產區”，如黑龍江、吉林、河南、湖南、江西等13個省份，由于有“比較優勢”，成為國家商品糧的生產主體，也就是承擔了國家糧食安全的主要責任。但這十三個省市基本上都是經濟欠發達地區。而沿海發達的8個省市，如廣東、浙江、福建等，則由于沒有“比較優勢”，成為“主銷區”，卸下了糧食生產的“包袱”。其商品糧主要由主產區供給和中央政府調配。

這種糧食安全的格局表面上是“發揮各自區域的比較優勢”，但其實是不公平的。其原因是由于糧食生產存在嚴重的產業缺陷，在沒有足夠的轉移支付或補貼的前提下，越是生產糧食的地區，經濟必然越是貧困。這一道理其實各個地區都很清楚。有哪個地方依靠賣糧致富的呢？又有哪個地方“招商引資”會招來農民種莊稼呢？據河南省長在一次會議上介紹，河南的十大產糧大縣，就是十大財政最窮縣。而同時在“主銷區”，如“珠三角”、“長三角”地區，所謂的“經濟奇跡”正是通過對農業特別是對糧食生產的“排斥”來實現的。因此，政府“主產區”、“主銷區”的劃分，實際上就是讓貧窮地區發展糧食生產，承擔國家糧食安全的公共責任;而發達地區則“搭便車”。

但嚴重的后果還不僅是由此導致的東部、西部發展差距的擴大，而是“主產區”、“主銷區”這種區域糧食安全制度的安排，將會影響國家糧食安全。

首先，嘗到“甜頭”的“主銷區”將會繼續其原來的“路徑依賴”。他們幾乎不可能復墾已經非農化了的耕地。并且，“搭便車”的“經驗”還會在區域內不斷蔓延。導致整個“主銷區”的糧食生產繼續下滑。1997-2009年期間，廣東糧食產量從1966萬噸下降為1284萬噸，浙江則從1493萬噸下降為728萬噸，上海從230萬噸下降為109萬噸，北京從237萬噸下降為102萬噸。而“主產區”則會很快認識到發達地區經濟快速增長的“經驗”并迅速學習、效仿。結果，在增長的巨大壓力、動力的驅動下，“主產區”的地方政府、農民也會紛紛放棄糧食生產，圈占耕地來搞“開發”。這正是目前很多“主產區”的態勢和趨勢。

此外，作為國家糧食安全支柱的“主產區”的糧食生產越來越成問題。水利多年失修，耕地被紛紛圈占。以前沒有補貼，農民也生產糧食，現在有了補貼，農民還要撂荒。也許有人會說，各級政府的補貼可以“激勵”農民生產糧食。但是，“激勵”能有多大呢？不能“激勵”原來的“主銷區”農民生產糧食，難道就能“激勵”“主產區”農民老老實實地永遠生產糧食嗎？

所以，糧食安全的公共責任必須要由各個省、市共同承擔。當13個“非主產區”也承擔一定的糧食生產責任時，增產1000億斤的計劃才有希望實現，國家的糧食安全的風險才能得到真正的緩解。