戰后日本政府“解釋改憲”歷史過程評述

程文明

摘要：戰后日本憲法因其第九條規定而被稱為“和平憲法”。長期以來，日本政府通過“解釋改憲”的方式，不僅使日本突破了和平憲法所規定的“不保持戰力”等限制，而且在軍事實力上獲得了巨大的發展，并將以“專守防衛”為任的自衛隊派往了海外。通過政府對憲法第九條進行的擴大解釋，戰后日本在國家發展方向上偏離了和平憲法確立的和平主義宗旨與原則。

關鍵詞：戰后日本；和平憲法；憲法第九條；解釋改憲

中圖分類號：K313.5文獻標識碼：A文章編號：0559－8095(2009)01－0115－07

戰后日本在美國主導下制定、頒布了新憲法，并確立起以其為核心的戰后體制。由于新憲法的第九條規定：“日本國民真誠希求基于正義與秩序的國際和平，以國權發動的戰爭、以武力威脅或行使武力，作為解決國際爭端的手段，永遠放棄之。為達到前項之目的，不保持陸海空軍及其他戰力。不承認國家的交戰權。”所以，戰后新憲法也被稱為“和平憲法”。

在《舊金山和約》簽訂、戰后日本獲得“獨立”后，以鳩山一郎、岸信介為代表的具有民族主義性質的保守政治力量以和平憲法是美國強加給日本的為由，將修改憲法、尤其是第九條的和平條款作為了一項政治“使命”。1955年，在鳩山的主持下，自民黨成立伊始便將“謀求憲法的自主改正”，“在集體安保體制下，重建自衛軍備”寫入了其政治綱領當中。但由于憲法第九條所確定的和平主義理念已深深浸入包括許多自民黨成員(尤其是保守“本流”路線擁護者)在內的多數日本人的心里，加之“1955年體制”形成后，擁護和平憲法的政治力量在國會中的反對等，戰后以來長期掌權的自民黨至今尚未在其政權下實現對憲法的明文修改，而采取了“解釋改憲”的做法。

由于和平憲法并未言及自衛權、集體自衛權，而且其第九條第二款“為達到前項之目的”這一前提的指涉內容也不甚明確，因此為戰后以來長期主導日本政權的保守系政府通過解釋改憲的方式，以自衛名義恢復、發展軍事力量埋下了伏筆。戰后長期以來，為保首系政黨所主導的日本政府通過擴大解釋的“解釋改憲”方式，不僅使戰后日本突破了和平憲法所規定的“不保持戰爭力量”的限制，而且在軍事實力上獲得了巨大的發展，還將自衛隊派向了海外。所謂“解釋改憲”，“意味著這樣的政治做法：不對憲法的明文規定進行改正，而是從憲法的語句、理論、趣旨上，將對憲法(第九條)的解釋進行歪曲，在解釋之名下制造出與進行明文改憲同樣的效果，使本來與憲法不兩立的違憲政治正當化。”本文以保守系政黨主導的日本政府針對憲法第九條進行的解釋改憲的歷史為論述對象，對戰后日本在國家發展方向上突破和平憲法體制的再軍備等歷史過程進行梳理與評述。

一、關于自衛權和“自衛力”的解釋

憲法頒布前后，日本處于美國的軍事占領之下。一方面，美國將對日占領政策確定為“確保日本不再成為美國的威脅”，積極推行非軍國主義化和民主化改革，另一方面，由于侵略戰爭帶給日本的慘痛教訓。以吉田茂為首的日本政府也將戰后恢復作為了政策重點，因此，當時對憲法第九條的政府見解基本符合戰后憲法的和平主義趣旨，傾向于否定國家自衛權。如首相吉田茂在國會發言中明確表示：

關于放棄戰爭的規定，雖未直接否定自衛權，但在第九條第二款中不承認一切軍備及國家的交戰權，其結果，也就放棄了依自衛權發動的戰爭、或交戰權。

我認為由國家正當防衛權引發的戰爭即便是合法的，承認這樣的事情也是有害的。近年來的戰爭多數都是在行使國家防衛權的名義下進行的，這是明顯的事實。所以，承認由正當防衛、國家防衛權戰爭，有時是誘發戰爭的最有害的想法。

隨著戰后國際冷戰格局的形成，美國對日政策發生根本改變，由初期的懲罰性改革轉變成為戰略性利用。1950年，以朝鮮戰爭爆發為契機，在美國占領當局的指令下，日本組建了一支7.5萬人的警察預備隊。在這種形勢變化下，吉田茂代表的政府在對憲法第九條的解釋上開始轉向認可自衛權，如他在1950年的國會施政方針演說中指出：“徹底貫徹戰爭放棄之趣旨，決不意味著放棄自衛權”。但在其后的國會答辯中，吉田稱他所謂的自衛權是“不依武力支持的自衛權”，這說明對于以武力方式行使的國家自衛權，吉田政府依然持否定立場。這在吉田內閣大橋武夫法務總裁針對“前項之目的”所做的如下解釋中也有所體現：

關于第二款中“前項之目的”的解釋，因接受了“真誠地希求基于秩序與正義的國際和平”的第一款的趣旨，所以不問是否是解決國際紛爭的手段，都不認可第二項的戰力保持和國家交戰權。

1951年，片面媾和的舊金山條約簽訂，日本擺脫被占軍事領狀態，獲得了“獨立”，并同美國簽訂了安保條約。在通過《日美安保條約》，將國家的安全保障委之于美國的同時，1952年11月，日本也將警察預備隊改組為保安隊和警備隊，并配備了軍事化的裝備。在這種情況下，雖然吉田辯稱“保安隊和警備隊不是軍隊”，但二者是否構成憲法第九條所禁止的“戰力”的問題凸顯出來。對此，在再軍備的現實與憲法的和平主義宗旨之間，吉田內閣的見解開始顯露出不得不為現實而辯解的意味。如在1952年，吉田內閣做出的解釋為：

保安隊和警備隊不是“戰力”。所謂“戰力”。是具備一定程度的裝備與編成，此程度的裝備與編成可以在進行近代戰爭時發揮作用。擁有未達到“戰力”程度的實力，以其供防御直接侵略之用不違反憲法。

1954年3月，日本與美國簽訂《相互援助防衛協定》(《MSA協定》)，在日美安保體制下，日本承諾增強本國防衛力量。6、7月，吉田內閣促成國會通過了《防衛廳設置法》和《自衛隊法》，并隨后根據此防衛二法將保安隊和警備隊改組成了一支16萬5千人的陸、海、空三軍自衛隊。至此，吉田所言的“不依武力支持的自衛權”的解釋又不攻自破，戰后日本朝再軍備邁出了最具實質性的一步。

繼吉田之后，鳩山一郎上臺執政。與吉田“輕軍備、重經濟”的政策思想不同，鳩山認為“現在的憲法是在政府、國民都完全沒有自由之時被用英文強加的”，“糾正占領政策的開始首先在于修改憲法，特別是需要修改第九條”，并明確將修改和平憲法、尤其是憲法第九條作為了他的政策主張。但由于“1955年體制”形成，統一后的社會黨掌握了擁護憲法所需的三分之一國會席位，鳩山政權明文改憲的政策主張成了不可能實現的“使命”。在這種情況下，鳩山內閣以再軍備為目標，在自衛隊的合憲性和“自衛力”等方面，通過解釋改憲的方式，進一步固化了針對憲法第九條的政府解釋，不僅明確認可國家的自衛權，還完全拋棄吉田政權末期即已不攻自破的“不依武力支持的自衛權”的政府見解，在自衛隊的“自衛力”問題上做出了“必要最小限度”的新解釋。例如，鳩山內閣防衛廳長官大村清一在國會答辯中指出：“憲法雖然放棄了戰爭，但沒有放棄為自衛而進行的抗爭”，“作為防衛國土的手段，行使武力不違反憲法”；再如，鳩山內閣法制局長官林修三在國會中針對憲法解釋說：

“保持自衛所需的必要最小限度的實力(自衛力)，并不被禁止”，“當國土被從外部侵害時，為保護國家的

安全，憲法并不禁止擁有‘必要限度的‘自衛力。”“所謂‘前項之目的，即在為正義與秩序而放棄戰爭的同時，其反面并沒有否定自衛權，……在日本可以認可這一自衛權”。

經過鳩山內閣的解釋，日本政府不僅通過對“前項之目的”的新解釋認可了國家的自衛權，使自衛隊具有了合憲性；而且使“必要最小限度”這一自由裁量度極為寬泛的模糊界定成為戰后日本發展自衛隊實力——即“自衛力”的限定標準。這樣，通過對第九條的擴大解釋，日本政府在明確認可自衛權的基礎上，將有悖憲法和平主義宗旨及其規定的再軍備做法正當化成了可由政府自主裁量的政府行為。其后，作為憲法第九條的政府解釋，自衛隊的合憲性自不用說，鳩山內閣對于“自衛力”做出的“必要最小限度”的模糊限定也基本被各屆自民黨政權所沿用下來。如20世紀60、70、80年代初的池田內閣、田中內閣和鈴木內閣的解釋分別為：

不論是保安隊和警備隊，還是自衛隊，都既已超出“警察力”，且“未迭至戰力程度的實力”，可以用“自衛力”這一概念示之。超過此必要最小限度的自衛力，可定為憲法所禁止的“戰力”。

作為未被憲法否定的自衛權行使的依據，允許必要最小限度的實力，超此者，理論上可理解為戰力。

憲法第九條第一款并不是連獨立國家固有的自衛權都要否定，其宗旨認可出于自衛需要而行使的必要最小限度的武力。

然而，與解釋的基本未變不同，政府主持的日本再軍備步伐卻在不斷推進。由于“必要最小限度”這一限定的模糊性，在自池田政權至鈴木政權的20多年里，日本在再軍備上繼1954年吉田茂制定防衛二法、組建三軍自衛隊，岸內閣制定《第一次防衛力整備計劃》之后，分別在1962－1966年、1967－1971年、1972－1976年實施了防衛力量的整備，并以此為基礎于1976年制定了《防衛計劃大綱》。這樣，自民黨主導的日本政府傍依日美安保體制，通過一系列再軍備舉措實現了軍事實力的快速發展。

二、關于集體自衛權和自衛隊海外派遣的解釋

在1954年日美之間締結《相互援助防衛協定》、日本政府制定了防衛二法并組建自衛隊后，日本國會參議院出于對政府向海外派兵的擔心，于1954年6月2日通過了一份“關于不向海外派遣自衛隊的決議”：

本院現再度確認：值此自衛隊創設之時，遵照現行憲法之條文、與我國民炙烈的愛好和平的精神，不行使其向海外出動。

第二天，吉田政府外務省條約局長下田武三又在國會眾議院針對《相互援助防衛協定》中所涉及的集體自衛權問題做出了如下解釋：

“自國被攻擊時的自衛權”可視為不能締結規定行使集體自衛權并相互防御的共同防御條約。其根據可在憲法第九條第二款的“國家交戰權對此不予認可”中找到。

如上決議和解釋是根據憲法的和平主義宗旨及第九條規定做出的。雖與前者主要出于向海外派兵的擔心不同，后者在很大程度上是出于使國民易于接受《相互援助防衛協定》和自衛隊的政治考慮，但二者都根據和平憲法，對集體自衛權和向海外派遣自衛隊做出了否定的判斷。然而，包括日美《相互援助防衛協定》在內，日美兩國以條約形式確立起來的安保體制雖然將“維持、發展抵抗武力攻擊的各自能力”的條件限定為“遵從憲法上之規定”，但隨著日美兩國不斷發展、強化這一體制的愿望與行動的累積，日美安保體制必將涉及共同防衛的集體自衛權、甚至是日本自衛隊派向海外的問題。

越南戰爭爆發后，美國對日本提出了增強防衛力量和強化軍事合作體制的要求。其結果，1978年日美兩國簽署了《日美防衛合作指針》，規定“在受到武裝侵略或有侵犯危險時，兩國應進行防衛合作”，并以新日美安保條約為基礎對兩國的具體軍事合作做出了具體規定。據此，日本不止要在本國受到武力攻擊時與美軍合作，還要在遠東“有事”、日本有受到武力攻擊的“危險”時，與美軍合作并做出共同應對準備。以這一《指針》為基礎的共同防衛行動，在本質上與集體自衛權的行使相關。對此，日本政府雖然認為：

我國既然是主權國家，擁有國際法上的集體自衛權是當然的。但在憲法第九條之下，可被容許的自衛權的行使已被解釋成了止于防衛我國所需的必要最小限度，而行使集體自衛權將超出這一范圍，因此，憲法上不能允許。

但在實際做法上，日本政府卻不斷向集體自衛權及其行使的方向上進行突破。1980年，開始參加美國海軍的環太平洋聯合軍事演習；1981年，鈴木內閣向美國明言表示“海上航路1000海里防衛”。1983年，中曾根內閣突破“武器出口三原則”，決定向美國提供武器技術。對于日本的這種現實應對，我們可以從中曾根的如下表述中看出：在對待集體自衛權問題上，和平憲法與日美安保同盟在自民黨主導的政府決策中的孰輕孰重。一直以來，內閣法制局答辯稱“不能出口武器技術”。我對此前的這一解釋做以變更說：“在這方面安保條約必須優先對待，出口武器雖然不合適，但從相互合作援助的趣旨看，提供技術憲法上應該可以”。

因此，在有關集體自衛權的解釋上，日本政府實際上采取了“政府恐集體自衛權這一表述給國民以海外派兵的印象，故強行以個別性自衛權加以對待”的方法；而在集體自衛權的行使上，日本政府卻“出于對日美軍事同盟的重視與進一步強化”的考慮，傍依日美安保體制，不斷擴展自衛范圍及日本在日美安保體制中的相互防衛義務。

相互防衛義務的進一步擴展要求日本在海外對美軍提供軍事支援，因此又與自衛隊的海外派遣相關。由于戰敗的歷史教訓等，在兩極對立的國際冷戰格局下，戰后日本長期將向海外派遣自衛隊視為禁忌，一直以和平憲法為由拒絕自衛隊派往海外——正因為如此為此，日本政府才在集體自衛權問題上采取了解釋歸解釋、行動歸行動的如上做法——這種拒絕可以從1980年日本政府關于自衛隊可否參與聯合國軍和國際維和行動問題的如下解釋中看得出來：

所謂聯合國軍，根據各個事例不同，其目的與任務不同，因此不能一概論其是否可以參加。但該聯合回軍的任務與目的若是與武力行使相伴，那自衛隊參加其中e／-~定為是憲法不允許的。與此相對，該聯合國軍的任務與目的若是不伴有武力行使，那自衛隊參加其中則不應不被允許。

國際冷戰格局的瓦解既為日本自衛隊走出國門提供了外部環境和理由——國際社會的局部動蕩多發與聯合國主持的國際維和行動，也從內部打破了日本政府的禁忌。海灣戰爭后，以向國際社會提供人員的貢獻、參與國際維和行動為突破，日本政府開始積極推動自衛隊派遣海外。為此，1990年，外相中山太郎針對自衛隊赴海外參與聯合國維和行動與憲法第九條，提出了新的解釋：

作為參與聯合國軍的方法，可以認為有“參加”與“合作”兩種。1980年政府答辯所說的“參加”，意味著加入到該聯合國軍的指揮之下，作為其一員行動，若是該聯合國軍的任務與目的伴有武力行使，則超出了出于自衛的必要最小限度，憲法上不能允許。與此不同，所謂“合作”，表示包括“參加”在內的廣義上的參與形態，可解釋為：也包括在該聯合國軍組織之外進行的還不到“參加”程度的各種支援。若是此種還不到“參加”程

度的“合作”。即使是該聯合國軍的任務與目的伴有武力行使。也并非全都不允許。與該聯合國軍的武力行使成為一體的，憲法上雖不允許；但與該聯合國軍的武力行使不成一體的，憲法上則允許。

通過政府的如上解釋，自衛隊派往海外參與國際維和“合作”變成了被憲法所允許。據此，1991年4月，日本政府決定向波斯灣派遣掃雷艇，邁出了向海外派遣自衛隊的第一步；1992年，《聯合國和平合作法》(PKO法)和《自衛隊法修改法案》在國會獲得通過，政府隨后依據《PKO法》，以聯合國維護和平的名義將自衛隊派至了柬埔寨等地。另外，關于根據《PK0法》向海外派遣自衛隊是否與憲法所禁止的海外派兵相同。日本政府的解釋是：

將以武力形式為目的將武裝部隊派遣到他國的領土、領海、領空謂為“海外派兵”。這通常會超出為了自衛的必要最小限度，因此在憲法上不被允許，但“參加”到以《國際和平合作法案》為基礎的PKO活動，并不與憲法所禁止的海外派兵相同。

如此，《PKO法》的制定與實施不僅沖破了海外派兵的憲法禁區，還創造了以單獨立法形式架空和平憲法的解釋改憲的新方法。2001年，小泉政權借9·11事件之機，促成國會通過了《恐怖對策特別措施法》，并于當年12月派遣自衛隊赴印度洋海域為美國提供補給；伊拉克戰爭爆發后，小泉政權又推動國會在2003年通過了《伊拉克復興支援特別措施法》，并根據這一法律向上處于戰斗地區的伊拉克派出了三軍自衛隊。至2003年，《自衛隊法》經過多次修改后，在國土防衛這一本來任務之下，派至海外參與國際維和、反恐等行動作為新的自衛隊任務內容被規定了下來。2004年，日本防衛廳在其新整理的《防衛計劃大綱》中，還將自衛隊的海外活動定位成與國土防衛相并列的安全保障政策的支柱。

根據《PKO法》向海外派出的自衛隊承擔的是聯合國主持的國際維和任務。與此不同，日本政府制定的《恐怖對策特別措施法》和《伊拉克復興支援特別措施法》明顯是在日美軍事同盟的框架內，出于對美國軍事支援的考慮制定的；據此派往海外的自衛隊所執行的任務雖帶有人道主義援助的性質，但那只是集體自衛權行使中的具體內容罷了；而通過單獨立法的形式架空憲法第九條，并將自衛隊派至海外執行具有集體自衛性質的任務，可以說已完全違背了戰后憲法的和平主義宗旨。

三、關于自衛權行使以及核武器使用的解釋

通過解釋改憲的政治做法，戰后日本的自衛權獲得了政府的認可，政府也據此組建起了憲法原本禁止的“戰力”——自衛隊以及自衛力。但由于憲法第九條所在，自衛權的行使依然受到限制。對此，日本政府做出的解釋是：

自衛權的行使，其“嚴格要件”有三：(1)違法性，我國受到急迫、不正當的侵害，(2)必要性，完全沒有其他防御手段，(3)均衡性，防衛必須止于必要限度。

自衛隊法第七十六條雖然認可自衛隊在“存在武力攻擊之危險時”的防衛出動，但“在危險事態之下實施的防衛出動并不馬上意味著自衛權的現實行使”，最終還需要在“具備如上三要件的階段才能行使現實自衛權”。據此解釋，日本政府在解釋上確定了“專守防衛”的原則——即“防衛須止于必要限度”，憲法不承認先發性攻擊，即田中角榮首相在國會答辯中所說的：“從防衛的必要來看，也不是攻擊對方基地，而是專門在我國土及其周邊進行防衛，為我國防衛的基本方針。”

作為對憲法第九條的解釋，若是“專守防衛”原則與“自衛力”發展的“必要最小限度”原則能被政府切實地加以遵守，那么可以說，日本政府針對憲法第九條進行的擴大解釋的政治做法與憲法的和平主義宗旨的背離程度還不算太大。然而，如前文有關集體自衛權及自衛隊的海外派遣的論述所示，保守系政黨主導的日本政府傍依日美安保體制，在實際行動上已經遠遠突破了九條解釋的限度——“專守防衛”原則與“自衛力”發展的“必要最小限度”，可謂與憲法的和平主義宗旨及其第九條的明文規定背離甚遠。

這種背離及其危險性，也可以從日本政府針對核武器使用的相關解釋中窺其一斑。

按照對第九條的解釋，發展“自衛力”的上限被確定為“必要最小限度”的實力，因此，就武器使用而言，日本政府在解釋上確定了“不保持攻擊性兵器”的原則：

擁有性能上純粹用于守衛國土的武器不違反憲法，但擁有性能上只用于給對方國家國土以毀滅性破壞的武器不被憲法所允許。

但這一武器使用原則具體到擁有巨大殺傷力的攻擊性武器——核武器及其使用時，日本政府的解釋卻是值得注意的。例如，岸信介在其執政時期的國會答辯中說：“若說被冠以核武器之名便什么都不能擁有、使用，那要看今后的發展而定，不能這樣一概言之。”

再如，20世紀60、70年代，日本政府奉行“經濟中心主義”的保守“本流”路線，確定了“無核三原則”的政策方針。但佐藤內閣時期確定的這一原則在福田內閣時期被政府解釋成了“與憲法解釋是‘完全不同的問題”：

我國之所以不擁有核武器，是因為“無核三原則”的政策、原子能基本法及防止核擴散條約的禁止。這些政策性、法律性的禁止與憲法解釋是“完全不同的問題”。

在日本政府的這一解釋中，不難讀出“憲法并不禁止核武器”的深層意思——即“不問核武器與常規武器，只要是止于不超過必要最小限度的實力，其保持便不被憲法第九條第二項所禁止”。而在自民黨于“1955年體制”崩潰后重新上臺，并完成日美安保體制再定義的橋本內閣時期，內閣法制局長官大森政輔也對核武器的使用做出了“為防衛我國，若止于必要最小限度，可視為可能”的解釋。

對核武器的持有，明顯超出“不保持攻擊性兵器”原則；由于核武器的巨大殺傷力所在，一旦付諸使用，也根本無法做到“必要最小限度”。因此，不禁止核武器的上述政府解釋，不僅明顯違背“專守防衛”原則，更與憲法的和平主義宗旨截然相悖。在對“必要最小限度”的掌握由政府自由裁定的情況下，將擁有核武器的“自衛力”也解釋為憲法允許，其中的意圖及其危險性不言自明。

四、結論

總結日本政府對憲法第九條所做解釋的歷史變遷，可以看出它前后經過了如下過程——從事實上否認自衛權到承認自衛權，從否定依武力行使的自衛權到承認所謂“必要最小限度”的“自衛力”，從不認可集體自衛權到認可集體自衛權，從否定集體自衛權的行使到強行以“個別性自衛權”來采取本質上屬于集體自衛性的行動，從否定將自衛隊派往海外到認可其派赴海外參加國際維和行動，從赴海外參加國際維和行動到赴戰爭區域支援美國的軍事作戰。

從過程上看，日本政府的解釋表現出了不斷擴大的特點。特別是與參加國際維和行動不同，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭時的自衛隊海外派遣明顯有著根據日美軍事同盟來行使集體自衛權的性質，是對“專守防衛”原則的重大突破。從日本政府所做的上述擴大解釋來看，保守系政黨主導的日本政府的解釋已經架空了憲法第九條，背離、甚至歪曲了戰后憲法的和平主義宗旨與精神。戰后憲法內涵的和平主義精神已經在自民黨主導的“解釋改憲“的政治做法下不斷褪色。對于戰后、尤其是冷戰后的日本政治現實而言，不斷強化的日美軍事同盟、不斷增長的防衛預算及軍事實力、不斷擴展的“有事”體制等，都在使日本變得很容易走上與和平發展的和平憲法理念相背離的道路。

責任編輯：宋鷗