貴州民族地區的生態問題及環境法制建設

呂震乾

摘要：貴州處于經濟相對落后的西部地區，環境保護工作薄弱，經濟、社會活動造成的環境影響十分嚴重，生態惡化現象日益突出。充分發揮民族自治地方的環境法制建設，切實完善和實施林業產權制度，依法保護生態環境，是解決少數民族地區生態問題，實現貴州可持續發展的根本舉措。

關鍵詞：生態環境法制建設產權

一、貴州民族地區生態環境的特點及主要環境問題

貴州地處云貴高原，是世界上最大的喀斯特地形分布區，地形情況復雜，生態環境一旦遭到破壞很難再得以恢復，據全國第二次土壤侵蝕遙感普查，全省水土流失面積73180.01平方千米；“十五”期間，全省累計完成治理水土流失面積4845平方公里；全省森林(含灌叢)面積543萬公頃，其中有林地面積452萬公頃，灌木林地面積91萬公頃；森林覆蓋率30.83％，有林地覆蓋25.66％；活立木總蓄積2.1億立方米。特別是西部大開發以來，給西部地區帶來巨大發展機遇的同時，也給生態環境保護帶來了嚴峻的挑戰。

目前，貴州省生態環境建設中存在著諸多問題，石漠化現象日益嚴重。所謂石漠化，是指石灰巖巖溶山區脆弱生態系統與人類不合理社會經濟活動相互作用而造成的巖石裸露、具有類似荒漠景觀的地土地退化過程。石漠化現象不僅嚴重影響區域內社會經濟的發展，而且威脅著該地區人類生存的基本條件。石漠化現象與水土嚴重流失現象已形成惡性循環。貴州地處世界三大喀斯特集中分布區之一的東亞片區中心，石漠化與貧困問題在全國乃至世界都有一定的代表性。貴州是東亞喀斯特地形發育的中心，是我國喀斯特碳酸巖連片出露最集中的地區。全省73％的國土面積屬碳酸巖發育出露區，地表沉積巖蓋層總厚度的70％是碳酸巖；95％的縣市有喀斯特分布，98％的城鎮和工礦區人口、95％的農村人口、93％的耕地都分布在喀斯特地形發育區；94％的糧食產量和99％的工農業總產值也出自喀斯特地區。

當前，貴州省石漠化面積達3.48萬平方公里，占貴州省國面積19.8％。石魔所到之處寸草不生，貧困肆虐。喀斯特地貌具有土層薄、植被差、水土流失嚴重的自然特征，喀斯特地區的生態環境十分脆弱。珠江上游喀斯特地區包括云貴高原和云貴高原向桂粵中低山丘陵地區過渡的斜坡地帶。該地區河谷深切，地形起伏大，土質疏松，土層淺薄，植被稀少，暴雨集中，自然條件差。據統計，該地區水土流失面積6.82萬平方公里，占土地總面積的25.9％，每年流失的土壤近1.5億多噸，是珠江流域水土流失最嚴重的地區，也是全國水土流失較為嚴重的地區之一。該地區人口稠密，人類活動劇烈，資源開發行為較多。對土地不合理的開發利用所造成的水土流失，更加劇了生態環境的脆弱性，使石漠化現象日益嚴重。近年來，在喀斯特地形的自然背景下，受人為活動干擾，愈演愈烈的土壤嚴重侵蝕、基巖大面積裸露、土地徹底性退化的“石質荒漠化”現象，已經發展成為貴州社會經濟發展的最大障礙并直接威脅到貴州省的生態安全。據統計，現在貴州省的石質荒漠化土地積已經達到2.15萬平方公里，占全省土地總面積12.2％，占全省耕地面積的7.9％，并且還在以每年933萬平方公里的速度增加。有專家預測，照此速度退化下去，再過50年，土地資源本身匱乏的貴州省將無地可耕!

天災人禍皆是因亂伐森林、過度開墾、水土流失，加劇我們家園石漠化的，正是在其上生息繁衍的人類。僅僅50年的時間，貴州省的森林覆蓋率由45％下降到12.6％，而石漠化的土地面積也以每年933平方公里的速度擴張。“人增——耕進——林退——石漠化”，這個喀斯特循環“怪圈”，是大自然被掠奪后的無聲報復。貴州省喀斯特地形廣布，山高坡陡，雨水集中，沖刷力強，加上喀斯特地區成土速度緩慢，風土層瘠薄不易留存，是石漠化形成的重要自然因素。喀斯特地形地質結構抗干擾能力差，在森林生態系統遭到破壞時，極易引起水土流失、滑坡、泥石流等多種山地災害，最終導致土地石質荒漠化。但專家普遍認為，近幾十年來人口增長過快、森林亂砍濫伐、不合理利用導致的大面積水土流失和生態環境破壞，則是貴州石漠化加劇的重要助推力。石漠化是貴州幾十年來生態破壞的最終結果，也是貴州改善生態與實現可持續發展的最大障礙。

二、貴州民族地區生態環境問題原因分析

(一)缺乏生態環境的基本觀念

在貴州有些地區地處偏遠山區，交通不便，經濟發展緩慢，社會發展程度低，文化教育十分落后。許多農民對保護環境的意義認識比較欠缺。雖然一些地區也有樸素的保護森林的做法(如在錦屏縣發現的清代林業契約)，但整體上沒有對生態環境保護形成清醒認識。

(二)環境法制建設存在諸多缺陷

首先，由于認識上的局限和經濟發展水平的差異，少數民族地區干部群眾的環境法制觀念比較淡薄，環境立法有待加強，在一些偏遠山區，造成嚴重生態破壞的原因往往不是由于大規模的經濟開發活動，而是當地群眾的生產和生活行為。隨著國家對環境保護的不斷嚴格，貴州省的環境立法也取得了重大的進展，但是貴州省少數民族環境保護法律、法規從自治條例到單行條例的大多數條文規定都比較抽象和原則，缺乏可操作性。

其次，貴州省環境管理體制、立法體系不完善。貴州省環境管理體制立法內容存在交叉和矛盾。比如環境管理機構設置的重復，不同部門、級別和層次的立法規定相矛盾。立法技術和立法水平層次還比較低，不能滿足現實發展需要。對于現有的法律資源沒有及時進行清理和編訂，立法滯后和法律沖突現象比較嚴重，貴州省環境保護法律還未形成一個完整的法律體系。

(三)不能正確處理脫貧與保護環境的關系

幾十年來，貴州每年凈增長人口50萬人，遠遠高于全國平均水平。為了解決生計問題，人們在陡坡上開荒毀林種糧食，致使全省25°以上陡坡的耕地面積占到全省耕地總面積的40％以上。據貴州省林業廳的調查，在50年代前期，貴州的森林覆蓋率在45％左右，幾十年來，林木遭到了毀滅性砍伐，全省森林覆蓋率降到12.6％。森林的大規模砍伐使得水土流失面積迅速擴大，石漠化加劇。50年代，貴州全省的水土流失面積為2.5萬平方公里，到了60年代，擴大到3.5萬平方公里，70年代末為5萬平方公里，1995年則高達7.67萬平方公里，占全省總面積的43.5％，而目前已經接近50％。

(四)產權制度不清

我國目前實行的林業國家所有和集體所有，集體林業產權制度還沒有完全建立起來，有些地方林業產權制度不清，人民群眾保林護林的積極性沒有被充分調動起來。相比之下，在解放前我國大多數林區一直保持著森林資源私人所有為主的民有民營林業。在穩固的民有民營產權制度下，森林經營質量的好壞與農民自身的長遠經濟利益之間一直保持著密切相關，這種由產權制度而形成的私人利益高度關聯性構成了森林資源可持續經營的

關鍵。由于產權利益機制的約束，采伐多少、如何采伐、何時采伐、何地采伐等森林持續經營的基本問題，已經成為一種習慣或理性植根于農民心里，應用于長期森林經營實踐。在工業化程度極低，農業經濟占絕對地位的舊中國，作為森林產權主體制度作用的一種結果，林區的森林經營總體上保持了可持續經營狀態。就生產方式而言，盡管當時的森林經營方式只能稱之為小農經濟，但是這種小規模分散的生產方式卻有效地避免了大規模森林采伐，有效地保護了良好的森林生態環境。

三、加強貴州民族地區環境保護的一些建議

(一)加強環境資源保護的所有權分析

所有權是指法人主體或個人(此處個人非公民，只是分析問題的主體)對資源享有的占有、使用、收益和處分并排斥他人干涉的權利。這項權利在其實際運用中，有法人主體或個人即所有人獨立享有，具有排他性，任何人未經資源所有人許可或沒有給資源所有人補償，都不具有對資源的占有權、使用權、收益權和處分權。所有人在行使其所有權時，可以在法律規定的范圍內，根據自己的意志和利益。將其所有權的一項或幾項分離出去。但是，所有人在行使這些權利時，都必須按法律規定，注意保護環境資源，禁止濫用所有權給他人或公共利益造成損害。如果決定使用資源的人忽視或低估環境破壞給社會造成的損害時，就會出現環境退化。需要指出的是，造成環境被濫用的根本原因不是人們忽視了對環境保護或低估了環境破壞給人類造成的生存和發展的巨大代價，而是環境資源所有權不清、所有權不明所致。

(二)加強貴州省民族地區的環境保護立法

首先，明確立法主體和立法權限，實現科學立法。

國家為保障少數民族的合法權益，維護發展各民族的平等、團結、互助關系，依法對民族自治地方的立法工作作出規定。我國《憲法》第116條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省或自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案”。這一規定為民族自治地方的環境立法作了主體上的限制。《中華人民共和國民族區域自治法》第28條規定：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源”；“保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或個人利用任何手段破壞草原和森林”。第45條規定：“民族自治地方的自治機關保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”。根據這些法律規定，確立了民族自治地方立法機關的立法權限，貴州省是少數民族較多且較集中的省，全省一半以上的地區享有制定自治條例和單行條例的權利，是十分寶貴的“立法資源”。貴州民族地區應當在經濟社會發展過程中，結合本地區實際情況，運用法定立法權限適時立法，做好環境法律規制工作，促進社會協調可持續發展。

其次，立法應結合本地實際，注重不同群體的利益保護與協調。

環境立法必須結合貴州民族地區的實際，突出地方特點。貴州民族地區的主要環境問題是生態破壞。因此，民族自治地方的環境立法應突出生態保護。立法機關應從本地區的實際出發，研究與生態保護有關的立法現狀、趨勢和需要，加快經濟領域與生態保護有關的立法，完善環境與資源保護的立法，并通過對社會、經濟和科學原則的綜合分析，把生態保護的原則納入經濟發展、人口、產業、社會保障等立法中，充分體現環境與經濟協調發展和可持續發展的立法原則。當前地方環境立法應當把森林、草地、土地、水域和濕地及野生動植物等資源保護法規和自然保護區、自然遺跡的保護等環境管理法規，以及生態農業建設實施辦法等作為重點。在制定法規的過程中，要以貫徹執行國家有關環境保護方針、政策和法律法規為前提，針對本地具體的保護對象、范圍和目標等作出規定，使之具有較強的可操作性。同時，針對貴州民族地區不同的環境特點和地域特征。建議地方環境立法不僅要從保護環境要素出發，而且可以就某一具有特殊保護意義的區域環境進行立法。

同時，在今后的立法中，避免出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的治標不治本的立法方法，應該充分認識到環境破壞只是一種表象，其深層次的問題主要在于人的利益，對人的利益的有效協調就能夠確保環境得到保護和優化，而對人的利益的有效協調不是環保法本身的能力所及的，它需要一系列的有關利益協調的法律共同作用。同時立法過程中，應當建立環境保護的預警機制，注重預防。

(三)加強監督管理，依法保護和改善生態環境

貴州民族地區要不斷完善和加強生態保護領域的執法保障體系，把與生態保護有關的法律的實施納入行政程序與司法程序，嚴格執行國家和地方的環境法律法規標準，不斷加強環境法治。我國新頒布的《刑法》中增加了破壞環境資源保護罪。對環境犯罪的處罰作了具體、明確的規定。凡違反國家規定和有關法律規定，排放了污染物污染環境，造成嚴重危害的；破壞水環境、土地、森林、礦產資源；非法獵捕、殺害國家重點保護動物的行為，按情節輕重，處以有期徒刑和罰金。這一法律規定是保護環境的有力武器。要通過嚴格執法對資源的掠奪性開發和對生態環境的破壞；促進在資源開發和基礎設施建設中對植被的破壞采取恢復措施。堅決打擊濫墾、濫牧和濫伐林木的行為，依法將不適應發展種植業的陡坡地退耕還林還牧。通過嚴格的環境法制管理，結合控制人口、技術進步、發展生態農業等綜合性措施，逐步使貴州民族地區的生態實現良性循環。

(四)普及環境科學知識，提高環境法制觀念

貴州民族地區的生態環境問題與當地的自然條件差、生活能源缺乏、經濟結構和收入來源單一、生產手段落后、人口增長快、人口素質低等諸多因素密切相關，保護生態環境與發展經濟、控制人口增長、提高人口素質、合理利用資源等，是一個問題的幾個方面。而其中最根本的是提高人口素質。除了加強文化、科技教育外，通過普及環境環境科學知識，使更多的人懂得保護環境資源與人類生存、發展息息相關。通過介紹當地生態破壞對經濟社會發展的影響，使人們從少數民族地區的人口、資源環境與經濟協調發展的角度對待環境與發展問題。在不斷提高廣大干部、群眾的環境意識基礎上進行環境法制宣傳教育。要大力普及環境法律知識。教育的重點是黨政干部、青少年、農民，使他們知法、懂法、守法。

責任編輯：田茂嬴