新中國外交６０年：成就、挑戰與反思

方長平

[關鍵詞] 中國外交;成就;挑戰;反思

[摘 要] 本文首先總結了60年新中國外交取得的輝煌成就,具體體現在維護中國國家利益,促進世界的和平、發展與合作事業,拓寬世界與中國人民的聯系;然后對當前轉型中的中國外交在一系列問題領域面臨的兩難困境進行了分析;論文最后對中國外交幾個核心議題進行了反思。

[中圖分類號] D829.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 0257-2826(2009)10-0047-05

新中國成立60年來,伴隨著中國國內政治、經濟、社會、文化等各項事業的發展,中國外交也取得了舉世矚目的成就。

一、新中國外交的成就

首先,與所有主權國家的外交目標一樣,新中國外交的首要目標就是維護并拓展中國國家利益。由此,新中國外交首要成就是在維護并拓展中國國家利益方面做出了重要貢獻。盡管在新中國成立后不同時期,我們對國家利益的內涵有不同的界定和側重,但基本存在于維護主權、安全和促進發展等方面。從建國到改革開放前,中國外交的主要目標是爭取主權承認,爭取恢復或加入聯合國等政府間國際組織的合法席位,確保并維護中國的領土和主權完整,目前中國已經同171個國家建立了正式外交關系。自20世紀70年代末中國政府啟動改變中國命運的改革開放后,中國外交服務于經濟建設的作用開始突出;冷戰結束后,中國外交的經濟服務功能愈益明顯,無論在雙邊外交還是在多邊外交中,經濟因素成為中國外交的重要考量,甚至在某些情形下成為壓倒性的考量。

其次,新中國外交為促進世界的和平、發展、合作事業做出了重要貢獻。作為當今國際社會負責任的大國,中國的外交不僅“獨善自己”,而且“兼濟天下”。在和平領域,我國一直同國際社會密切合作,以負責任的態度參與處理各種國際爭端。中國一直致力于維護國際防擴散體系,積極主張并主持六方會談以推動朝核問題的和平解決,主張通過外交談判和平解決伊朗核問題,支持平衡推進蘇丹達爾富爾問題政治進程和維和部署,積極倡導和參與一切有助于中東和平的國際努力,積極參與聯合國維和行動。在發展領域,金融危機以來,中國在努力保持自身經濟平穩較快發展的同時,積極參與應對國際金融危機的國際合作,提出了很多重要主張,在國際上受到了高度重視和廣泛贊賞,為國際社會戰勝危機注入了信心,為推動恢復世界經濟增長和維護國際金融穩定做出了重要貢獻。

再次,新中國外交為中國人民與世界的聯系與交流拓寬了渠道、搭建了平臺。據統計,從1949年到1978年,中國累計出國的人數是28萬人,平均每年不到1萬人;而2007年一年中國出國人數就達到4 000多萬人,已經有5 600萬海外人士來到中國。與外部世界發生這樣大規模的人員來往和密切交流,在中華民族五千年的文明史上是空前的。它深刻地改變了中國人民的世界觀,也在很大程度上改變了世界特別是西方人的中國觀。盡管西方社會對華偏見依然存在,但誤解和偏見在逐步減少,西方社會很多人已經在理性地看待中國的發展,并逐步接受中國崛起的事實。另外,新中國外交為中國國內與國際互動提供的平臺,一方面為中國的國內改革和治理提供了資源和知識支持,另一方面,中國國內的治理經驗和發展模式也通過中國外交廣泛傳播到國際社會,從而大大提高了中國的軟實力。

二、中國外交面臨的挑戰

當前,中國正在由地區性大國向全球性大國轉型,轉型中的中國外交在一系列問題領域面臨著兩難困境。

首先,在如何統籌國內與國際兩個大局方面,中國外交面臨諸多兩難困境。自改革開放以來,中國國內的基本政治議程是改革與發展,發展所帶來的綜合國力增強和國際地位提高無疑有利于中國外交工作的開展,但是,發展本身以及發展衍生的問題給中國外交帶來了多重挑戰。其一,發展本身帶來的外交困境問題,西方指責中國的經濟發展是以犧牲環境、氣候、人權為代價,對中國的發展模式提出批評和指責,但是經濟發展對于我們這個13億人口的大國來說又是核心國家利益,中國國內一系列問題還依賴于中國經濟的持續快速發展;其二,發展帶來與外部世界的經濟競爭問題,由于要保證國內經濟可持續發展,我們與外部世界在資源、市場等領域的矛盾與沖突愈益顯得突出,特別是加入世界貿易組織后中國與一些發展中國家的經貿矛盾問題,在相當程度上也影響了中國與這些國家的總體外交關系;其三,發展衍生的安全困境問題,由于中國的發展、中國在國際社會的崛起,已經引起國際和東亞地區權勢結構的變更,外部世界特別是周邊地區對中國崛起的疑慮心理甚至“中國威脅論”在一定范圍內還存在,中國外交面臨的結構性壓力隨著中國的快速崛起有進一步加大的趨勢;其四,發展帶來的國內大眾民族主義興起,成為現階段中國外交所面臨的一個相當棘手的難題。中國60年的經濟發展帶來的國力增強、國際地位提升,所有中國人由此而蕩漾的民族自豪感,激發了中國的大眾民族主義,大眾民族主義固有的非理性因素,已經并在今后仍然會對中國外交決策構成壓力,因此,需要有效緩解、規避大眾民族主義帶來的負面效應,維護中國崛起進程中應有的理性的、負責任的大國形象。

在對國內與國際兩個大局的把握中,近年來不斷突出的國內民族分裂主義問題也是一個重要因素。中國的民族政策、民族問題本質上是中國的內政,屬于中國主權范圍內的事務,原本不是外交部門關注的議題。但是由于民族問題本身的復雜性、敏感性以及境外敵對勢力的干預,中國的民族問題已經成為中國外交必須經常面對的一個敏感議題。例如,2008年的西藏“3?14事件”、2009年新疆“7?5事件”,問題不只是在于這些事件發生有境外勢力參與和支持,還在于中國處理這些事件的方式,包括媒體是否及時、公開的報道已經成為國際關注的焦點,中國民族分裂主義問題的國際化在一定程度上牽制著中國政府在處理這些事件時的手段選擇。中國政府如何處理這些本屬于中國內政的問題已經成為國際社會判斷中國“進步”的一個重要因素。

第二,對外政策的和平主張與外部世界對我動用武力決心的認知。中國長期堅持獨立自主的和平外交政策,20世紀50年代中國提出和平共處五項原則作為指導中國外交和國際關系的基本準則,在新世紀初我們又提出了堅定不移地堅持走和平發展道路,并積極倡導建設和諧世界。中國外交的和平主張、和平思想引起了國際社會的廣泛關注,在一定程度上減少了中國崛起過程的壓力。但這也引起了與中國有領土、領海爭端有關國家的錯覺,它們鑒于中國在國際事務中一貫堅持的和平解決國際爭端的主張,以及中國以經濟建設為中心的國策,對中國可能選擇武力方式維護主權與領土完整的決心產生懷疑,并進而挑釁中國的主權和領土完整,這反而構成了中國外交的潛在壓力。還有,在臺灣問題上,島內的臺獨分子對大陸的“不放棄使用武力”主張持有的懷疑態度,在很大程度上也與中國在對外事務中不斷強調的和平主義思想有關。

第三,中國在處理與發達國家、發展中國家關系問題上的兩難困境。一方面,基于中國現實國家利益和長遠戰略考慮,以及中國國際地位的變化,中國愈益迫切需要協調好與諸大國的關系,當然其中最核心的是與美國的戰略協調;但另一方面,在中國的對外戰略棋局中,無論從資源、市場,還是從中國外交傳統的道義、甚至某種程度上從中國參與大國外交博弈的戰略依托看,發展中國家特別是資源豐富、地緣戰略關鍵的發展中國家肯定是中國必須借重的力量。中國事實上也是如此做的,例如中國進入21世紀后對非洲的政策。但現在的問題是,中國的非洲政策也好,發展中國家政策也好,在西方看來都是挑戰、排斥它們在發展中國家的利益和傳統影響。于是西方詆毀中國與所謂“獨裁”國家交往使得中國外交缺乏“合法性”,中國在非洲實施的正常經貿政策是資源掠奪的“新殖民主義”政策,而中國奉行的政治與經濟脫鉤、反對西方在發展中國家進行的人道主義干預政策,更是成為西方詆毀我們“漠視人權”的借口,盡管我們也在進行批駁,但這些對于中國在西方的國際形象和軟實力還是構成了負面影響。中國作為一個最大的發展中國家,同時也是一個正在成長的世界大國,如何在與發達國家、發展中國家關系問題上選擇一個有利于中國軟、硬實力提高的對外政策,需要中國外交進行深刻的反思和權衡。

第四,融入與塑造的困境。冷戰結束后,中國的外交基本取向是積極融入西方主導的國際政治、經濟和安全體系,并希冀在融入的進程中改革現有體系的不合理一面。中國改變了冷戰時期一度選擇的體系革命者的身份,這是中國內政和外交發展的客觀需求,也是歷史的必然。但是融入并不意味著中國滿意這些體系的性質。中國外交要有所作為,很大程度上需要中國培養改革體系與塑造體系的能力。但是從目前看,中國融入國際體系的進程有加快趨勢,但融入之后我們改革與塑造體系的能力還沒有跟上。在東亞一體化模式、聯合國安理會的改革、國際金融體制改革等問題上,中國塑造體系的能力還相當有限,甚至在中國主持的解決朝核問題的六方會談中,中國的角色都面臨諸多不確定性挑戰。

三、中國外交的幾點反思

第一,對時代主題的再認識。時代主題問題一直是中國判斷國際環境的基礎,自20世紀80年代后,中國在時代主題認識上從戰爭與革命轉變為和平與發展。和平與發展成為時代主題后,意味著國際社會的主要大國發生體系性戰爭的可能性很小,各大國基本是現狀維持國而不是革命國,并把發展問題作為各國的主要議程。在進入21世紀后,盡管國際環境有很多新變化,但和平與發展仍然是我們對時代主題的基本判斷,這個判斷也為中國大戰略的制定和實施確立了指針。但正是由于國際環境的變化,需要我們對時代主題有新的認識。首先,我們講和平與發展的時代主題并不等于和平與發展問題的根本解決,這一點國內外交學界和政界也有普遍共識,因為今天直接挑戰國際和平、威脅國際安全主要不是來自大國之間的沖突,而是來自由于民族分離主義、宗教極端主義、恐怖主義等帶來的威脅;其次,由于和平與發展是我們這個時代的主題,那么這個主題就不是中國單獨一個國家所面對的,而是國際社會共同面對的時代特征。據筆者觀察,世界上目前很少有國家把時代問題作為一個國家對外政策制定的依據;再次,如果說在今后相當長時間內和平與發展都是時代主題,甚至在一段時期我們無法預測取代它的另一個時代主題內容,那么在這段時期可以把它作為一個相對穩定因素來看待,在認識國際環境變化時就不必把它作為一個主要因素研究;最后,將和平與發展作為時代主題有利于開創中國20世紀80年代后的外交新局面,但同時在一定程度上提高了國人對國際形勢的預期,所以一旦國際局勢緊張或者中國外交面臨壓力增大,就對這一主題提出質疑。筆者在此提出重新認識這個問題并非否定當今時代主題的性質,而是著眼于提醒我們的外交工作更多關注時代主題下國際環境變革的具體樣式和特征,不要停留在關于時代主題的一般議論上,以避免滋生不切實際的和平主義思潮。

第二,對內政—外交關系的再認識。建國60年來中國外交的基本目標是維護中國的國家利益,這些國家利益在不同時期有不同的表現:爭取更多的國際承認,維護中國的主權和領土完整,是改革開放前中國外交明顯的戰略目標;改革開放特別是冷戰結束后,隨著國際局勢的緩和,外交為國內經濟建設服務的目標更加明顯。無論是主權承認還是經濟建設,總體上看,新中國成立60年來,外交單向服務于內政的特征很明顯。造成這一特征的有中國本身的國情因素,如人口數量、領土規模、龐大的市場以及政治文化的特征(如“治國平天下”,內政是關鍵)使得中國內部問題的解決不僅具有必要性,而且成功解決對于中國的長治久安、和平發展具有可能性。但是,在一個國內政治與國際政治界限愈益模糊的全球化時代,特別是隨著中國成長為國際體系內的主要大國,國際政治經濟體制內本身的穩定和健康發展與中國內政息息相關,很多問題的解決和價值的實現必須依賴國際制度,通過國際合作才可以實現。因此,中國外交不僅要服務于內政,還得要為國際社會的穩定、發展做出貢獻。在全球化時代,外交決策可能需要在國內需求與國際需求,國內壓力與國際壓力之間尋找平衡點,而不是單純服務于國內需求。

第三,對中國外交評估的再認識。由于外交主要是政府間交往,其原則、方針甚至具體決策都有最高決策層的參與,所以導致任何國家的外交評估都有難度。和任何一個公共政策領域一樣,中國外交領域不可能沒有失誤,但最近中國學界在回顧中國外交成就時,鮮有對中國外交存在的問題的認識和評估。因此,筆者認為迫切需要建立一套成熟的外交評估體系。僅僅通過列舉建交國的數量、領導人出訪的頻率以及簽訂的國際協議作為評估中國外交成功的依據,顯然是不夠的。筆者認為,一套成熟的中國外交評估體系大致可以分為政治評估、利益評估和道義評估三部分。首先是政治評估,自從20世紀80年代后中國外交奉行“不以意識形態劃線”,中國外交決策轉向以現實的國家利益而不是意識形態作為判斷標準,但是“非意識形態化”不等于中國外交就不需要政治考量,作為一個最大的社會主義國家,中國外交所面臨的對手更多時候是用政治制度、意識形態甚至文明的視角來制定對華政策,這就要求我們在很多重大國際問題上,如人權、宗教等,以及對各種國際思潮的評估上,有清醒的政治意識和政治敏感性。第二是利益評估,利益評估不只是經濟利益,至少還應包括安全和戰略利益,中國的外交需要為中國的生存、發展、繁榮提供支持。最近幾年,隨著中國海外利益的增長,中國外交需要為中國海外利益的拓展提供更主動、更全面的支持,而不只是在出現了突發性事件后才提供外交服務。第三是道義評估,道義評估是中國外交評估中比較缺失的方面。作為一個成長中的大國,中國承擔的國際社會責任越來越大,這些責任有的是有形的,如提供維和部隊、對外援助的數量,但更多可能是無形的道義責任,特別是在重大國際問題上是否考慮到國際道義因素,如何超越政治考量、利益考量而占據國際事務的道德制高點,是中國未來外交需要面對的一個重要挑戰。達爾富爾問題實際上給我們提供了深刻的經驗教訓。 60年的中國外交,有很多經驗值得我們去總結,但也不必諱言我們現實存在的諸多挑戰。筆者最后尤其強調要重視和加強對中國特色的外交理論體系的研究。與國際風云變幻對中國外交研究的要求相比,與一線外交實踐對中國外交學界的期望相比,我們的外交理論研究還有很大的差距,中國60年的外交實踐為我們的理論研究提供了很好的個案,中國學界有責任去思考并研究這一宏大的中國外交課題。

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[責任編輯 劉蔚然]