論新公共服務語境下的公共危機管理

聶玉霞　康維波

摘要：進入新世紀之后，中國公共危機和重大突發事件頻頻爆發，剛剛過去幾個月的中國汶川大地震及毒奶粉事件引發了中國學界乃至世界對公共危機管理的新一輪的熱議。危機管理已成為當前公共管理領域研究的熱點之一，成為政府管理和社會治理的重要組成部分，具有極強的理論意義和實踐價值。在過去的幾十年中，政府在危機管理方面積累了一定的經驗，分析和疏導新公共服務的價值理念對于解決我國公共危機管理的困境,對于中國的行政改革都具有重要的啟示意義。

關鍵詞：公共危機管理； 新公共服務； 服務型政府

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）04-0079-04

20世紀70年代起,西方發達國家相繼興起了一系列富有戰略意義的行政改革，其中，提倡將私營部門和工商企業的管理方法用于公共部門，“以市場為基礎”、“企業家政府”等理念的新公共管理運動風靡全球,糾正了傳統行政模式的種種弊端。但是隨著新公共管理的付諸實踐，也暴露出不少缺陷。這些缺陷從根本上說是新公共管理與民主社會的核心價值觀存在沖突。因此，20世紀80年代以后,新公共管理受到了諸多的理論批判與質疑，以羅伯特·登哈特教授為代表的新公共服務理論對這些批判進行了綜合與提升，形成了一種系統的理論框架，這種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共管理模式來代替當前的那些基于經濟理論和自我利益的主導模式，日益成為一種與新公共管理并駕齊驅或替代式的新模式。而這種模式中的許多理念，與我國的危機管理中許多理念是契合的。

一、 新公共服務的主要內容及價值導向

1. 新公共服務的主要內容

美國行政學家羅伯特·登哈特教授通過對傳統公共行政和新公共管理理論的反思和批判,把各種修補或替代新公共管理理論的觀點和模式綜合起來,提出一種替代新公共管理的標準模式——“新公共服務”，即關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演角色的一套理念。登哈特所闡述的新公共服務的七項主要內容有：一是服務于公民而非顧客:即公共利益源于對共同價值準則的對話協商,而不是個體自我利益的簡單相加。二是追求公共利益:即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念,這個目標不是要在個人選擇的驅動下找到解決問題的方案,而是要創造共享利益和共同責任。三是超越企業家身份,重視公民身份:與視公共資金為己所有的企業家式行事方式相比,如果公務員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻,那么公共利益就會得到更好的實現。四是戰略地思考、民主的行動:即符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協作的過程,能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執行。五是責任并不是單一的:即公務員不應當僅僅關注市場,他們也應該關注憲法和法令,關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。六是服務而非掌舵:即公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現他們的共同利益,而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。七是重視人而不只是生產力:即公共組織及其所參與的網絡,如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作,它們最終就更有可能獲得成功。[1]在這七項原則中，其中最主要的是服務而非掌舵，服務是核心，它具有豐富的文化內涵，包括人本主義思想，公民權和民主思想等，這與在危機管理中所秉持的理念和思想基礎是十分吻合的。

2. 新公共服務的價值導向

新公共管理缺乏對團體規范和價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他非理性需要的考慮。它否定了人們應該為了響應公共價值、忠誠、公民權以及公共利益而行動的理念。而在新公共服務中，諸如公平、正義、回應性、尊重、授權和承諾這樣的理想超越了那種把效率作為政府唯一標準的價值觀。

公共服務遠遠不止是一個職業范疇，它被界定為一種態度、一種責任感乃至一種公共道德意識。這與公共服務動機對于促進公務員的行為非常重要和有力的概念是一致的，公共服務動機的基礎是一個人對一些主要或者只是只限于公共機構和組織中的動機做出回應的偏好。而這些動機與忠誠、責任、公民權、公平、機會及公正等價值觀有關。以這些規范為基礎的公共服務是獨一無二的，對于認識公共組織中的行為至關重要。

（1）政府公信力是基礎。政府公信力主要體現在政府信用上，政府信用是政府對公眾誠實守信，政府對公眾負責，正確運用公共權力，贏得公眾信賴和擁護。政府信用是政府合法性的基礎，如果政府不能把哈貝馬斯所講的政府所需要的“大眾忠誠”維持在必要的水平上，就會產生合法性危機或者認同危機，一旦民眾的認同感不存在，政府便有如將傾的大廈。新公共服務的前提是國家擁有一個誠實守信的政府。否則,社會治理便無從談起。

（2）責任性。基于新公共服務理念的政府是一個負責任的政府，政府的公共責任意味著政府能夠積極地對社會公眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效地實現公眾的需求和利益。一方面政府必須積極地履行其社會義務和職責，另一方面政府還必須承擔法律、行政和道義的責任。

（3）公民權意識。主權在民是西方近代資產階級思想家提出來的一項政治原則，公務員面對的不僅僅是顧客，更重要的是把社會的人看作是公民，更加關注建設政府與公民之間，公民與公民之間的信任與合作關系。同時培育公民的公民權意識，新公共服務理念強調公民對自身角色和權利責任的正確認識，強調公民的獨立參與性，即公民能相對獨立的參與公共活動，表達自身的利益，同時也關注他人利益和社會公共利益。具有公共精神的公民，是信仰自由、民主、平等、秩序和公共利益的負責任的公民，又是具有強烈權利意識、民主意識、公正意識、參與意識、責任意識和法制意識的公民。

（4）公平的價值觀念。什么是公平？這也是新公共服務需要解決的理論問題。美國著名政治哲學家羅爾斯在其《正義論》中指出,實現社會的正義首先在于堅持平等的原則,在此基礎上才是差別原則。雖然他的正義理論即使在其生活的美國也遭到了諾齊克等學者的激烈抨擊,他們認為羅爾斯的正義論原則無疑將造成對人類的最高價值——自由——的反動。然而一個普遍的價值觀念是：一個好的政府，至少應該是公正和高效的。但這兩個目標之間又有矛盾,要得到公正可能要降低效率,要追求效率往往會犧牲公正,政府很多時候要在這兩者之間艱難取舍。

（5）公共利益服務的精神。新公共服務認為，公共部門中的責任應該基于這樣一種理念，即：公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務。新公共服務正是把這一理念奉為圭臬的。近代契約論認為,國家的起源是公民權力的讓渡,這是國家合法性的最終來源,因此一個國家必須以公民的利益為依歸。馬克思主義認為，社會主義國家是人民當家作主的國家,要代表廣大人民群眾的根本利益。中國共產黨也明確地把為人民服務作為自己的根本宗旨。因此,“從公共行政發展的歷史來看,政府存在的理由就是服務,沒有哪一個時代的政府它不提供服務……。”[2]

（6）共同領導、授權及合作意識。新公共服務理論認為,實現政策目標的機制,不能只靠單一的現存政府機構,而應致力于建立公共、私人和非營利機構之間的聯盟, 建立政府與社會共同治理模式，把各方面的力量集中到計劃的實施過程中,注重發揮集體的合力使計劃得以貫徹執行,從而滿足相互一致的需求。政府的治理方式將以服務代替控制,政府、私人組織與公民組成的各種志愿組織共同構成社會的治理體系，政府與社會、公民之間不再是一種自上而下、單一的“權力—服從”型關系，而是一種多向的、相互信任合作的良性互動和協調發展的關系。

二、 公共危機管理的困境

在我國，公共危機管理起步比較晚，對危機的研究也較少，在危機管理的實踐中也借鑒其他國家的經驗，在實際運作當中，取得了一定成效，但也面臨著許多困境。

1． 政府公信力不足。在公共危機發生時，由于政府公信力不足而導致政府辦事效率下降。隨著政府管理社會和提供公共服務的水平不斷提高，政府公信力得到了一定程度的改善，但是隨著公眾受教育程度的提高，公眾的民主意識、法制意識、維權意識得到了前所未有的提升，網絡的出現及普及使信息的傳播更加迅速和透明，這些對政府公信力提出了嚴峻的挑戰。如果政府不能對這些挑戰做出積極回應，勢必影響自身的聲譽和形象，失去公眾的信任。例如2003年中國非典時期，由于有些政府部門反應速度緩慢，虛報信息，損害了政府在公眾心目中的形象，給政府公信力帶來了不利影響。各種非理性政府行為在一定程度上削弱了行政能力，損害了政府權威，影響了政府形象，最終導致政府公信力不盡人意。

2． 政府責任意識淡薄。政府官員、公共管理者以及社會公眾的公共危機管理意識淡薄,在政府管理過程中就表現在對危機管理的認識不足。當危機的前兆出現以后,不能正確地識別,從而將危機消滅在搖籃里；或者當危機發生后，一些官員為了逃避責任，而不積極進行處理與配合，而是極力躲避，嚴重影響了政府形象。此外,由于相關機制的欠缺而處置不力,致使很多機會喪失。就象非典在廣州爆發后,沒有引起足夠的認識,也沒有健全的危機管理體制及時應對,才使危機蔓延,進而在人群中造成極度恐慌,這種恐慌引發的破壞性后果往往比危機本身更為嚴重。

3． 公共危機管理未實現法制化。很多歐美國家有專門培養社會危機管理人才的專業，一些軍事戰略專家和國防經濟學家從國防經濟學的角度來研究危機預警系統。美國在多項法律中也對國民經濟動員的相關問題進行了規定,并建立了比較完善的國民經濟動員體系。此前，我國在應對公共危機方面暴露出我國公共危機管理機制的種種弊端，比如政府的危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃，反應機制不夠靈活；系統化和制度化的教育、訓練、組織保障較少；缺乏有效的信息支持和信息溝通機制,信息傳播渠道不暢通；缺乏整合和協調的機制,政府與醫療機構之間的協調配合欠缺；缺乏制度化的財政資源保障和人力資源保障；與國際組織和地區組織的合作有待完善等等，都讓我們看到健全危機管理機制的迫切性。

4． 缺乏完善的管理操作系統。SARS事件、毒奶粉事件等公共危機暴露出來的問題不僅僅是認識和法制規范方面的欠缺，更暴露出國家缺少一套行之有效的處理程序和規則。公共危機管理作為國家管理體制的一個重要組成部分,作為政治體制、行政體制的一個重要方面,它的欠缺暴露了政府管理的嚴重問題。在危機發生越來越頻繁的今天,一個國家要減少危機的發生,降低危機的損失,提高政府應對危機的效率,必須建立系統的危機管理機制。有效的危機管理機制,能保證政府在危機發生時在最短時間內有效調動社會資源,將危機帶來的損失減少到最低程度。

三、 基于新公共服務理念的公共危機管理

建立公民意識、責任意識和信任可以促進公共利益中服務的價值。中國人民在關注5.12汶川大地震中政府工作人員、武警官兵、部隊、保健和急救人員以及公民志愿者的行為時所發現的最激發敬愛之心的正是公共服務的精髓。這種對公共服務的獻身精神象征著對于實現公共價值和民主理想最好并且是最重要的東西。

新公共服務提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益,以公民為中心的新模式。與新公共管理所體現的公共行政的管理主義傳統不同,新公共服務理論體現了公共行政的憲政主義傳統,它把公民、公民權和公共利益置于民主治理的首要位置。新公共服務對我國公共危機管理具有重要的理論與實踐意義。

1． 提高政府公信力，加強政府的回應性。必須明確政府及行政人員的角色，提高公眾回應力。新公共服務認為，作為負責任的行為主體的公共行政官員，他們需要扮演不同的角色，諸如促進者、改革者、利益代理人、公共關系專家、危機管理者等等，而最重要的是要做公共利益的道德領袖和服務員。要根據情況的變化做好角色轉換，在社會面臨危機的情況下政府要做好危機管理者的角色，在需要政府展開公共關系活動時要做好公共關系專家的角色，等等。在新公共服務看來，新公共服務倡導的責任是通過向公民提供良好的公共服務來實現的，其最終目的在于確保政府對公民偏好和需要的回應。所以，一個真正有責任的政府應是有能力的政府，有良好公眾回應力的政府，即使在面臨復雜多變的環境下也同樣能夠向公民提供高效優質的公共服務；一個負責任的公務員也應是一個能向公民提供有回應力的服務的公務員。因此，要在我國構建一個責任政府，就必須切切實實加強政府能力建設，因為一個缺乏回應力的政府不是真正負責任的政府。

2． 加強政府責任及服務意識。公共行政官員所面臨的公共責任具有復雜性。現代行政的“責任中心主義”愿景中的公共責任是一種既要追求經濟效率又要追求社會正義的價值取向，包括行政法律責任、行政政治責任、行政道德責任等內容在內的復合責任。責任問題的復雜性要求我們對責任問題不能掉以輕心，而應給予充分的重視。即便在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下，公共行政官員也不能以問題太復雜為理由而拒絕為公民服務；相反，無論問題多復雜和困難有多大，公共行政官員都應想盡一切辦法為了公共利益而為公民服務。這一理念就是支撐新公共服務理論的一塊基石。盡管在構建責任政府過程中會遇到很多困難和問題，但都不應該成為政府及其公共行政人員可以不負責任的理由，相反，應有勇于面對困難和問題的勇氣，敢于承擔起責任。反觀我國的行政現實，在公共危機面前，不少行政官員在出現責任事故時不是極力推脫責任，就是為自己辯護，把責任轉嫁于人，或者干脆以種種方式消極逃避承擔責任。由于受幾千年封建官本位思想的影響，少數行政人員把手中的權力視為特權，責任意識淡薄。因此，通過宣傳、學習和教育使政府官員增強責任意識，樹立正確的責任觀是當前我國構建責任政府的首要任務。

3． 以公民權、公共利益為核心，將公民置于首位。新公共服務的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。政府需要辨明自己的角色和任務，以更寬容的心態來發展公民社會、扶植公民組織、培育公民精神。在新公共服務看來，公眾是負責任的公共行為的基礎，而向公眾負責的關鍵在于公民參與、授權以及對話。做好這些工作，不僅有利于實際公共問題的解決，而且還可以培育公民權利和責任意識。換言之，責任政府與公民參與具有內在的積極的互動關系。公民積極地參與政治，公民與政府的互動對于政府及其行政人員形成責任觀念至關重要。當然，公民要實現政治參與，必須依賴必要的途徑。目前，我國公民參與途徑較少，公民的知情權和話語權有待于進一步加強，社會應向公民提供直接或間接參與公共事務和公共管理的途徑，如公眾聽證會、民意測驗、咨詢委員會等。[3]當然，以目前我國的情況來看，公民參與水平和程度還不高，但無論如何，促進公民參與，培育公民社會，重視公民權利，保證公民監督，是構建責任政府的一個重要途徑。

4． 加強緊急狀態下社會參與機制的建設，重視非政府組織的作用。動員全社會參與危機救治，增強社會認同。社會力量的參與，一方面可以緩解危機在公眾中產生的副作用，使公眾了解真相,祛除恐懼,起到穩定社會、恢復秩序的作用；另一方面由于社會力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，從而大大降低政府救治危機的成本。只有有效地組織社會力量，讓社會大眾積極參與到政府的救災行為中，而不是被動地過分依賴政府,才能更快更好地戰勝危機。目前，我國沒有健全的社會救助機制,政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。因此，由政府出面構建中國的社會民間救助組織，組建社會義務工作者隊伍是政府危機預防管理的重要內容之一。[4]這次汶川大地震發生以后，社會各界力量、各種社會團體、義務工作者在災后發揮了很大的作用，且公民評價高，產生了積極影響，較好地顯示了非政府組織在危機中的地位和作用。

此外，加強和促進危機管理的國際合作也是公共危機管理的重要內容。在全球化時代，一個國家或者地區出現的危機，不可避免的會產生國際影響，一個國家的危機也會演變成地區危機乃至全球危機。生活在各國相互依賴的世界中，我國政府有責任與其他國家和國際組織在危機管理方面擴展合作，加強信息溝通,協調危機管理事務，在科研、技術、資金、人員、教育和培訓等方面相互支持和幫助，就一定能及早克服危機。汶川大地震中中國政府以積極開放的姿態迎接來自日本、韓國、俄羅斯等國的醫療隊伍與東南亞某些國家政府在危機面前的態度形成了鮮明的對比，這表明中國政府在危機管理中正趨于成熟。

5． 用制度保障社會的公平正義。新公共服務理論認為，公務員應關注的不只是市場，他還應該關注憲法法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。公務員的責任并不單一、簡單，他應該對憲法法令等復雜因素負責，對這些標準負責乃是一種法治的體現。沒有法治，就難以確保新公共服務的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對政府及其行政人員行為責任的考察依據。權力本身就是一種強制力，具有天然的擴張性。法國資產階級思想家孟德斯鳩早就意識到這個問題，因而才說出了：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。因此在新公共服務理念中也必須堅持對權力的制約性，堅持法治精神。新公共服務理論不僅強調尊重公民權，同時主張擴大公民權,以增強政府的合法性。要擴大公民權，必須加強各種制度的建設力度，以便從制度上限制政府權力，擴大公民權。加強危機管理必須完善法律制度；完善司法體制機制，加強社會和諧的司法保障；完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。

6． 建立既適當授權又相互合作的綜合協調機構，提高公共危機管理的科學性。危機管理不但是中央政府，而且也是各層地方政府及所有政府部門的共同責任。把危機管理的職能整合到各級政府和各個政府部門的職能體系之中，整合到政府的日常工作之中是非常重要的。但是，考慮到危機管理需要統一的領導和指揮,需要協調和調動各種資源和力量，需要常態的管理戰略、政策和機制，因此，建立統一領導、分工協調的危機管理體制十分必要。公共危機關乎公共安全，影響范圍廣，涉及人數多，僅憑一個部門的努力很難有效扼制事態的發展。這時，危機的處理往往需要多個部門的協同作戰。權威的指揮系統是保證統一指揮、果斷決策和迅速行動的前提，直接關系到危機管理的成敗。

參考文獻：

[1][美]珍妮特·V·登哈特.丁煌譯.新公共服務:服務而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[2]丁煌.服務型政府的理論澄清[J].北京:中國行政管理，2004，(11).

[3]陳征宇，肖生福.新公共服務的行政責任觀及其啟示[J].江西社會科學，2007，(4).

[4]吳春華.中國的公共危機管理[DB/OL].http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web.

責任編輯 楊小民