國外高校學生貸款資格審查的借鑒與啟示

楊　晴　葉　芃

摘要:學生貸款是提高高等教育參與的有效途徑,準確界定資助對象是實施學生貸款的首要環節。了解美國、日本和菲律賓三個典型國家的學生貸款資格審查的方式方法、優缺點等對我國高校學生貸款資格審查有借鑒與啟示作用:中國高校學生貸款資格審查的基本目標是為了實現社會公平,應立足于我國國情,強化制度建設,建立完善的貧困生認定指標體系。

關鍵詞:家庭經濟狀況調查;貧困生判定;學生貸款

中圖分類號:G649

文獻標識碼:A

文章編號:1673-8381(2009)06-0071-05

學生貸款能夠增加高等教育經費總量從而擴大高等教育的規模,使那些沒有家庭或其他形式經濟支持的學生對本人的高等教育進行投資成為可能,是提高高等教育參與的有效途徑。利用學生貸款提高貧困生的高等教育入學機會和改善教育不平等問題是一個世界性的趨勢。自20世紀80年代以來,越來越多的國家開展了學生貸款項目,現在全球有60多個國家開展了學生貸款工作。學生貸款在許多國家成為學生資助的最主要的形式。

準確界定資助對象(即貧困生)是學生貸款實施的第一步,具有重要意義。首先,在具體操作時由于國家政策中“經濟有困難”需要一個定量化的標準,貸款資格標準明晰有助于幫助銀行盡量避免操作上的“保守性”和“主觀隨意性”。其次,由于政策目標準確指向真正經濟貧困的學生,可以為高校爭取更多的優質的貧困生生源,使得高校生源結構均衡,同時也可以消除貧困生面臨的現實困難,激勵他們在校期間奮發學習,從而提高高校教育質量,同時也能有力地推動中國高等教育大眾化進程。第三,有助于政府公平合理地配置教育資源,有效地進行人力資本投資,充分保證每一名合格的學生擁有平等的受教育機會,進而維護社會的經濟平衡、政治穩定和提高整個國家的綜合國力。

然而,當前我國助學貸款政策仍存在貧困生認定方法落后、結果模糊、指向對象和受益對象不一致等問題,因此,本文擬選取美國、日本和菲律賓三個典型國家,對其學生貸款資格審查的方式方法、優缺點等進行介紹和分析。

一、學生貸款資格審查的三個典型案例

美國、日本和菲律賓,三個截然不同的國家,家庭經濟狀況調查和需求分析在學生貸款資格審查中都得到了應用。每個國家都有一些為鑒別貧困生高等教育的資助目標所借鑒的經驗。

1美國有著相對較高的個人收入稅和高度發達的收入審核制度以及收入稅的強制征收措施(可能轉而形成一種較為溫和的高稅收傳統),這樣也比較容易建立一個家庭經濟調查體制。首先,確定收入的組成部分,要求區別毛收入和純收入,這樣的薪水才足以和工資收入相提并論(假設雇主提供的薪水數字是準確的)。其次,美國也有著收入控制體系,如同成效顯著的收入申報和審核體制一樣,也就是所謂的非勞動收入:比如股息、利息、資產出售的資金收入和賭博所盈利。最后,由于存在著一個自由的市場經濟且已執行多年,所有的個人所擁有的財產,比如房子、企業和農場的市場價格已經確定,而這些是家庭經濟調查所涉及的資產范圍,對個人的經濟支付能力有更加重要的作用。簡單地說,父母的經濟狀況可以通過其繳納的個人所得稅記錄準確查詢(這個紀錄除了有收入以外,還有許多個人經濟方面的信息)。結果,雖然這些分類的指標對于彌補收入和財產評估方法的不足仍然有用,比如,家庭需要供養的成員數目和家庭中在讀學生數,但是,也沒有必要使用這些分類指標來代替家庭經濟狀況調查的評估報告。

2日本也是一個高度發達的國家,有著比較成熟而且相對高效的收入稅征收體制。這種體制也可以作為反映家庭經濟狀況的指標來確定個人是否有資格獲得與家庭經濟狀況掛鉤的資助金和貸款資助。日本家庭經濟狀況調查對收入評估的范圍比較廣:薪水收入和非薪水收入是不同的,而且收入包括所有家庭成員的收入(包括所有未婚的家庭成員和已經分居的配偶),這些收入和資產的標準(包括房產)與各種類別的分類指標結合起來,比如家庭成員數目,贍養的殘疾人數和突如其來的醫療開支以及類似的一些費用,這樣才能最后確定家庭的經濟狀況,從而認定其是否有資格獲得一定的資助。

3菲律賓是發展中國家,教育資源有限(大部分學生在私立高校就讀,各地都一樣),和非洲以及其他低收入國家一樣共同面臨著許多問題,包括:沒有確定的收入稅,“地下”經濟盛行,許多經濟政策的執行缺乏透明度。這樣,菲律賓的貸款資格審查是結合個人申報的收入和財產,同時也考慮其他幾種分類指標,然后對這些申報進行準確的審核,以此來確定學生經濟資助的分布情況。例如,一個家庭要獲得經濟資助,除了要申報常規的要交稅的收入,房產和其他可以流動的資產以外,還需要提交主要的賬單(例如稅費和電費清單),日常交通方式(包括交通形式和交通工具的類型),學生就讀的高中類型,主要家具和電器(比如電視機和洗衣機),還有所有的個人人壽保險。這些分類的指標可以部分彌補用申報的收入和財產評估經濟狀況的不足之處,這樣或許會更公平更精確地評估其經濟承受能力,作為相對獨立的指標也可部分證實申報的收入和財產評估的正確性(或者揭開隱瞞的收入)。

二、美國貸款資格審查中公平與效率博弈

美國一開始就引入了一套統一的需求分析方法并且一直被所有的高等教育機構沿用到20世紀80年代(林德和吉爾羅伊,1997)。相對來說,這種需求分析的方法僅僅是一個審核實際資助需求和促進提高低收入家庭入學率的預測工具。

需求分析中最顯著的變化是1992年的高等教育法案中引入了一個新的體系稱為聯邦資助方法(FederalMethodology,簡稱FM)。這個法案實施以后,低收入家庭從聯邦政府、州政府或其他機構獲得的有效助學金減少了。例如,聯邦佩爾助學金分擔了教育成本中的最大額度,在1975/1976年度,這個額度占到了84%,到2001年度已經降到了39%,為了達到1975/1976年度的購買力,佩爾助學金的額度需要上調300000美元,達到接近680000美元的水平。這些變化明顯對那些能得到聯邦助學貸款的貸款者的社會經濟地位有很大影響。例如,據瑞德(1999)報道,在1992/1993—1995/1996年度,來自收入在60000美元或更高的家庭的大學生資助貸款獲得者的比例提高了,而來自40000美元以下的家庭的學生獲得資助貸款的比例卻下降了,這種重新分布也使得來自最低收入社會階層的學生有3200美元的需求無法滿足。

由于兩個不同的原因,需求分析體系的這些變化也加重了所有收入階層家庭的債務負擔。對高收入群體來說,新的資格認定要求他們進入高收費的高等教育機構,這些家庭就比過去有著類似收入的大學生家庭背上更多的債務;與此相反,對于低收入家庭來說,增加的債務負擔過于沉重。而自從1992年以來,佩爾助學金的撥款不足,再加上其他一些超出他們收入水平的開銷,將低收入家庭推入了繁重的貸款行列中。

通過擴大以表現優異來獲得資助資格,使得以需求為基礎的經濟資助中的有效助學金部分進一步減少了。因為當計劃的資金維持不變,而資助對象被擴大或助學金額與學術表現掛鉤時,資金將不可避免地從更需要資助的學生手中轉移。

在資助方案中,始終貫穿著兩種不同的資助理念,一種是以經濟需求為基礎的資助(Need瞓asedaid),另一種是以優異表現標準評審的資助(Merit瞓asedaid),如從公平的角度,資助更多地應該給經濟支付能力最差的弱勢目標群體,以保證公平的入學機會;如側重效率則更多地考慮最有發展潛力的所謂最有前途的目標群體,這也正是公平與效率之間的博弈。高等教育機構之間為了獲得更好的學術威望而相互競爭使得這個問題愈演愈烈,而關系到政府對有經濟負擔能力的人進行資助的政策,可以說20世紀90年代的經濟環境已經大大改變了低收入家庭學生的入學環境,這樣,對大部分高等教育機構而言,愿意支付且值得支付的優秀在校生成為優先資助的對象(雖然反對有經濟負擔能力的人成為優先資助對象)。結果越來越多的獎勵資助堆積在大量已有的公共資助上,吸引著大量富有家庭的子女進入最有聲望的公立或私立學院或大學,并將不富裕家庭的子女排擠到聲望較差的公立學?；蚵殬I學院。長久以后,有能力支付費用的人拋棄了利他主義理念。

在目前的實施中,需求分析共識已經失去了最初的部分原則,這就是致力于解決窮人所需。按照當前的情況,新的經濟需求分析為新的不平衡提供了便利條件。學者約翰斯通[JP2]和溫斯頓估計,高等教育成本仍然在飛漲,并且超過了通貨膨脹率。正如所料,未來的財政處境甚至會更加緊張,尤其是優先資助的政策目標從入學率轉移為績效的時候,這將對低收入家庭急劇增加了一個需求缺口。首先,通過恢復資助入學率為目標,來改變當前經濟需求分析中優先資助政策,以應對將來和目前的需要,假如入學率優先資助,那么來源稀缺的聯邦資金就必須以經濟需求為基礎來進行目標資助,只有這樣,經濟需求分析才能維持其存在的基礎,這就是利他主義社會意識和道德價值。

三、某些發展中國家的學生貸款資格審查

在低收入國家中包括非洲的很多國家在內,典型的就是收入和財產的申報與審核信息不可靠。這些國家的大部分家庭的生計來源于農業,而且夫妻分居和漂浮不定的居住模式以及落后的信息系統,使得追蹤可能獲得資助的家庭收入和財產狀況相當困難,因此用這些指標來確定是否應該給予資助的可能性不大。

關于收入和資產的信息有限或根本就沒有;沒有自愿對這類信息公開的文化傳統;隱瞞收入被發現而受到處罰的可能性極小,這樣,在發展中國家建立一個可靠、公平而又卓有成效的家庭經濟狀況調查體系非常困難。事實上在非洲,還沒有成功的成本分擔的例子,似乎可以得出一個結論:成本分擔仍然是一個遙遠的目標,永遠受政治的、理性的、技術上的障礙的擺布。在非洲的少數幾個家庭經濟狀況調查成功的例子與其貸款回收或在總體原則一致的情況下作適度成功的調整后的例子是一致的,這就是說,對所有學生都收費(南非又是個例外)。

同時,非洲對高等教育的需求迅速增長,而僅僅靠公共財政支出來維持這種成本不斷增長似乎顯得更遙遠。雖然在非洲的高等教育中,成本分擔和目標資助的作用有限,但這仍然是必不可少的,所以,我們可以斷定:非洲國家(或其他一些發展中國家)必須繼續努力建立一個為高等教育(或其他社會服務)服務的家庭經濟狀況調查和目標資助體系。因為我們無法在非洲指出一個真正成功而且普遍可靠的模式,所以我們在對發達國家中的家庭經濟狀況調查和在非洲的目標資助的有限理解的基礎上,提出了一些簡單的結論。

第一,發展中國家的家庭經濟狀況調查必須結合幾點:首先,自愿申報收入和財產;其次,一些約定俗成的分類指標和自愿申報相結合的支付能力評估方法同其他財產和收入的價值評估方法應強制執行;再者,對信息進行抽樣審核的體系;最后,弄虛作假者能夠受到處罰。

第二,所有的家庭經濟狀況調查計劃即使是在美國這樣的發達國家中使用的計劃也有折中和不完善的地方,可以想象在非洲國家的家庭經濟狀況調查計劃,尤其是在其起始階段,也將是不完善的,而且是綜合考慮了公平和效率這兩個重要的目的之后折中的結果。同時,發達國家的經驗證實:有清晰透明的政策和存在健全完整的體系(許多OECD國家存在數十年),那么即便是缺乏一切必要的數據資料和傳統,也會將家庭經濟狀況調查計劃中可避免的不完善之處縮減到最小,而這些不完善都是在失敗的過程中出現的。認真思考各種困難和問題,就能設計出一些清楚明了并可行的解決思路。

例如,圍繞著如何處理房子和農場之類的財產有許多方法,所有這些方法在技術上都比較復雜并且在政治上是不受歡迎或行不通的(或兩者皆有)。但是完全不能接受的和代價高昂的辦法并不是解決之道:假設資產和收入可以很容易就從一個人轉移給另外一個人,那么在使高等教育資金多樣化的過程中就會產生一個不受歡迎、不公平也不會成功的結果。換句話說,目標資助計劃未能預知這些潛在的風險就并不比非目標資助計劃更優越,并且也不能達到公平和高效的結果。

第三,家庭經濟狀況調查或需求分析計劃并不一定要完美,但是必須保證清晰、透明且能預知結果。說到底,一個真正有效而經濟的目標資助體系必須繼續依靠自愿參與和因勢利導。這需要人們信任這個體制,但是這樣就要考慮到:其一,公平是必不可少的;其二,代價不能太高或容易出錯。這個體制不僅要求清晰和可以預知結果,而且事實上表達的也是信任和主動。無法避免的復雜性、多個指標的不完善以及審核信息的煩瑣程序,不僅會使政府部門不歡迎,也會令這些低收入和少數民族或少數語種的學生及其父母怨憤,因為他們是帶著希望參與到這個申請資助的程序中來的,在這種情況下,清楚明了和可預知結果就成為必不可少的要求。為有經濟需求的家庭申請到經濟資助也同樣重要,盡管會增加成本,但有助于實現高等教育目標資助上的公平(縱向的和橫向的)。

第四,成本分擔和目標資助計劃的發展(尤其是完善),需要地方政府廣泛參與,包括宗教領袖、地方政府部門、社區組織和文化團體。例如,確定合適的資助家庭更加需要文化和宗教傳統,又包括了其文化的可接受性。一個可行的強制執行的方案決定了希望家庭分擔多少費用,這個方案由政府來對公眾實施。

第五,一個可行而卓有成效的成本分擔,伴隨著以家庭經濟狀況調查為基礎的學生經濟資助,要求除了教育部門以外的政府代理機構的參與,包括主管教育機構、稅收、人口普查、移民、郵政服務、社會福利和其他事務部門及其代理機構的參與,并且包括從中央到地方省級各部門及其代理機構;一個成本分擔和資金分布計劃的構成和成功執行需要一個強盛有力和敢于負責的政府。

四、借鑒與啟示:我國實行學生貸款資格審查的幾點思考

與其他發展中國家、低收入國家相類似,在我國文化中,收入和資產屬于個人隱私,是難以向外界透露的。同時由于信息不透明,稅制的不健全,隱性收入和地下經濟的大量存在,使得常規的收入統計和調查很難準確真實地反映實際狀況,故家庭經濟狀況的真實性難以判斷和厘清?；貞袊默F實,我國的貸款資格審查有必要注意以下幾點:

第一,基于家庭經濟狀況調查的貧困生認定,其基本目標是為了實現社會公平在幫助社會弱勢階層子女入學的同時提高高等教育的入學率。實行高等教育成本分擔與補償,進行家庭經濟狀況調查,其目的是為了合理認定學生家庭的可支付能力,其中支付能力差的群體就構成了資助政策的實施對象,所以進行家庭經濟狀況調查的基點是促進高等教育入學機會的公平。

第二,貸款資格審查應立足于我國國情,更多地考慮到我國政治的、經濟的、文化的和現實的需要。運用家庭經濟狀況調查進行目標資助,是政府的政策目標,要考慮國家的財政能力,同時也要為國民文化所接納,更要針對本國現實背景中存在的不足。

第三,強化制度建設,完善貧困生認定的相關配套政策和措施。譬如,加大對大學生資助政策的宣傳和誠信教育的力度,使學生在全面了解資助政策的程序、方法和標準的基礎上能夠積極主動地參與到貧困生評定與監督的過程之中,從而進一步提高貧困生資助的效益和效率;建立生源地貧困生認定監督與責任追究機制,通過政府和高校的共同參與,從信息披露、定期或不定期檢查、擔保與責任追究等方面對貧困生認定的相關制度進行重構;建立動態貧困生檔案制度,及時地調整和更新貧困生的基本信息,全方位地進行動態管理;建立貧困生消費信息調查和公示制度,定期或不定期地對貧困生資助資金的使用情況進行調查,主要是對其消費情況、消費行為進行調查,以提高資助資金的使用效能;此外,一個完善的目標資助方案必須盡量避免潛在的風險、減少可能的漏洞,而健全的法制是其最好的保障,因此有必要盡快建立立法程序以強制執行政府政策,并嚴肅懲處弄虛作假。

第四,建立完善的貧困生認定指標體系,遴選出影響家庭經濟狀況的關鍵指標。根據指標體系構建中的科學性、可比性、可行性以及動態性的原則,高校貧困生認定體系的總體思路是選擇一些比較重要的、具有代表性同時又可以被量化的指標,這樣既能達到對學生貧困程度認定的目的,又能大大簡化計算或測定。參照世界大多數國家的貧困生認定指標體系,我國家庭經濟狀況調查中關鍵指標的選擇應包括:家庭人口、家庭成員的全部收入、需要供養的子女、非工資性收入、資產(房產、土地等)、特殊情況的說明(失業、重病、殘疾、意外災難等),等等。

綜上所述,國家實行學生資助的目的是為了服務于高等教育機構、學生以及廣大的社會。說到底,成本分擔、資源配置、確定資助對象以及家庭經濟狀況調查也僅僅是為了實現高等教育目標最大化的手段:創造和傳承知識,建立民主化的國民社會,培養和造就大批合格的勞動者,有效地挖掘個人潛能以及確保社會公正的實現。