Ｈ１Ｎ１期間中國法律措施與國際間的互動

周　琦

隨著甲型H1N1流感在全球的肆虐，中國依據四法一條例，即《傳染病防治法》、《國境衛生檢疫法》、《突發事件應對法》、《動物防疫法》以及《突發公共衛生事件應急條例》，針對相關問題采取了若干措施。其中重要的行動有：

4月27日，北京出入境檢驗檢疫局公布了八大措施，其中包括對來自美國、加拿大等國的重點航班全部實施登機檢疫及對乘客實施體溫監測等。

4月30日，一名來自墨西哥的墨國公民在香港被確診感染甲型H1N1流感病毒。中國內地一些地方政府對這位墨西哥公民以及與之同乘航班上的乘客采取隔離措施。5月2日，我國暫停了與重災區墨西哥的航班往來。

自5月初開始，中國進一步禁止從美國17個州進口豬肉，其中包括愛荷華州和北卡羅來納州這樣的豬肉出口大州，使得總計遭遇禁令的州達到36個。

世界衛生組織5月3日公布，加拿大首次在活豬身上發現甲型H1N1流感病毒，中國隨即對加拿大豬肉施行了進口禁令。

針對中國依據法律所采取的上述措施，措施對象國紛紛對中國發出指責：

墨西哥和加拿大先后發表了針對中國的抱怨聲，最初有墨西哥官員污蔑中國是病毒的輸出國，后又有墨西哥女外長指責中國香港的隔離墨西哥旅客的措施失當，還號召抵制中國。很快媒體就開始推波助瀾，有一位墨西哥電視臺的著名主持人夸張地說：“僅僅因為他們是墨西哥人，就在中國被人追捕?！?/p>

很快加拿大也加入了這一行列，加拿大政府威脅說，如果中國不取消對來自加拿大艾伯塔省(被人感染的豬就出自該省)的生豬及其產品的進口禁令，它就要向世界貿易組織提出控告。加拿大農業部長里茨在眾議院說：“如果中國繼續(這樣做)，我們顯然會毫不猶豫地求助于世貿組織，因為中國正在可靠科學知識的范疇外行事。”加拿大同時還抱怨中國將其游客隔離在賓館內，為此將不惜采取報復措施。里茨在5月初發布公告，向貿易伙伴國表示，沒有理由禁止進口美國豬肉。

這些國家的抱怨還驚動了世界衛生組織(WHO)，WHO已請中國就隔離來自墨西哥的旅客之舉提供理由。顯然，這些國家的抱怨起作用了。不過WHO總干事陳馮富珍表示，根據2005年確立的《國際衛生條例》的相關條目，在五級預警的情況下各國可以采取這樣的措施，只要它們能夠向WHO提供正當的理由。對陳馮富珍來說，這些糾紛顯得格外敏感，因為她本人是中國國民，并且在2006年當選世衛組織總干事時，得到了中國政府的支持。所以她在做出上述表態時，既堅定，但也表現得十分謹慎。她強調指出，相關國家在抗擊豬流感爆發方面承受著嚴重壓力。迄今豬流感疫情已擴散到20余個國家，確診病例超出1100例，包括26例死亡病例?！@在實際上是替中國減壓。

針對多國的反對聲浪，5月5日，中國外交部發言人馬朝旭在回答有關提問時表示，為保護中國畜牧業安全和人體健康，中國政府不得不采取臨時的預防性保護措施，暫停進口墨西哥、美國等有關疫區州或省的活豬及其產品。這些措施符合中國的有關法律法規規定。中國采取的上述緊急性保護措施符合世界動物衛生組織有關區域化的原則，也符合世貿組織關于緊急情況下可采取嚴格的檢疫措施的規定，以及檢疫措施對貿易影響最小化的原則。

經中墨兩國政府協商，兩國政府互派包機于5月上旬接回滯留于對方國家的本國公民。形式上看，是友好協商的結果，是外交關系的良性表現。觀察其實質，對墨方來說，你對我公民有不公正待遇，我派出飛機將他們接回自己的國家；對中國來說，我國公民滯留墨國疫區危險性較大，我們派機將他們接回比較安全的故鄉——透露著一種互不信任的外交方面的尷尬。5月11日，墨西哥更宣布退出下星期在上海舉行的國際食品展，抗議主辦單位取消墨西哥作為［榮譽嘉賓］的安排，并發出聲明，批評中國政府及主辦單位的做法不能接受。展覽原訂有三十間墨西哥食品公司參展。中墨兩國關系繼續在因H1N1危機處理所導致的陰霾中運行。

上述情況說明，在中國與世界各國關系日趨緊密的今天，中國已經不可能隨心所欲地“獨自執法”，中國的執法活動必須爭取國際社會的理解。對此應當從以下四個方面理解：第一，中國是人權國際公約成員國。如今，尊重人權成為全人類的共識，中國既是聯合國人權理事會的成員國，又是2 5項國際人權條約的簽字國，在防控檢疫的過程中，在采取某些涉及到限制人身自由、或有違于某些人的尊嚴的措施時，就要注意與相關國家及聯合國人權組織加強意見交換，以取得他們的理解。第二，中國是WTO成員國，在防控工作中，必然涉及到對疫情較重的國家某些產品的進口限制，與相關國家加強意見交換，取得他們的諒解，是必要的；因不當行為而引致仲裁或經濟制裁必然對我國的經濟發展產生不利的后果。第三，中國是世界衛生組織成員國。世界衛生組織是這次全球性防控工作的發起者和組織者，中國采取的必要措施及時向該組織匯報，取得它的支持，甚至通過它先向相關國家的衛生事務管理機構進行通報，由該國衛生事務管理機構在其政府內部先行協調，當會起到良好的作用。第四，中國是聯合國常任理事國，尤其是近年來中國向世界承諾，要做負責任的大國，并在去年北京奧運會之后，將和諧的理念推向國際。在此次防控活動中，既采取好各種措施保證國人的健康、安全，又妥善地處理好各個方面的國家關系，是中國國家形像的需要，是有效處理多方面外交關系的需要。

在防控工作中注意處理好各種各樣的國際關系，并非是說我國政府在作出某種決定或采取某種必要措施時應當謹小慎微，甚至無所作為。相反，中國在恪守原則方面，完全可以表現得強硬一些，因為政府的行為是在保護國民免遭傳染病的侵襲，而這種傳染病到底毒性有多強，是否存在變異的可能性，將會給人類世界帶來多大程度的災難，我們如今還不得而知，必須加強謹慎，不可掉以輕心。對于有的國家把WTO機制牽扯進來，中國應該明確強調，防疫和貿易是完全不同的兩回事，不能混為一談，我們要堅決反對有關國家以此為借口進行貿易報復。但是我們必須注意到一點，也是最重要的一點，中國政府部門應該調整與國際社會打交道的思路，應當意識到，自己可以“獨自執法”，自己采取的行為無需向世界解釋的時代已經過去了。有關部門在應對疫情過程中應該加大透明度，加強信息披露，提供更好的媒體接口，杜絕一些簡單、以自我為中心的方式，多理解西方人的心理。這些調整都是與國際社會打交道所必需的。中國的體制在執行明確的任務方面擁有很高的效率，但我們在保持透明度以及和媒體友好關系方面還很不足。H1N1流感事件發生后，中國是最早為墨西哥提供援助的國家，前前后后提供的總援助接近1000萬美元，但這些信息并沒有很好地傳播出去，以至于我們出了力還不討好。中國在甲型H1N1流感事件上的處理是符合中國人民利益的，我們的問題在于如何包裝自己、宣傳自己，如何通過更恰當的溝通方式取得世界對中國的理解。

在法律方面我們也有許多工作要作。第一，在采取必要的措施之前，要加強相關法律的國際宣傳。《中華人民共和國傳染病防治法》第十二條規定：“在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫療機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況?！逼涞谌艞l規定：“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時采取下列措施：(一)對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫學檢查結果確定；(二)對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；”這些規定都是對中華人民共和國國境內的中外、公民(包括無國籍人)實施隔離的法律依據，并且對中外公民是平等適用的。如果做好了這方面的宣傳，墨西哥那位主持人可能就不會指責中國政府侵犯墨西哥公民的人權了?！吨腥A人民共和國國境衛生檢疫法》第六條規定：“在國外或者國內有檢疫傳染病大流行的時候，國務院可以下令封鎖有關的國境或者采取其他緊急措施?！边@是中國政府禁止加拿大等國豬肉進口的依據，適時地向國際社會宣傳這些法律也會一定程度、一定范圍內取消部分人群的誤解。要加強國際慣例和相關國際條例的研究，例如世界動物衛生組織有關區域化的原則，世貿組織關于緊急情況下可采取嚴格的檢疫措施的規定，通過媒體的接口使國際社會了解，中國所采取的措施不僅有國內法的依據，而且符合國際慣例和國際條約。這種宣傳主要由政府擔當責任，也要有非政府組織，包括學者在內的民間人士的配合。

另須注意的是，我國相關衛生防疫方面的法律法規還有需要逐步完善之處。例如，四法一條例中有許多“采取其他必要的預防措施”之類的用語，這些條文只有原則上的規定，還需要進一步細化。另外，在甲型H1N1流感疫情結束后，我國應從別國總結其成功經驗，查漏補缺，將一些法律法規進行修訂，“修改時，都要加一條諸如‘國外發生傳染病時，我國可以采取某某措施這樣的條款。這樣就不會造成法律原文意思含糊，避免引起別國質疑。

總而言之，中國是個大國，中國的一舉一動，都受到世界各國的關注。再作具體分析，中國是個近三十年來，作了非常重要的身份轉換的國家，由計劃經濟而步入市場經濟，由冷戰時期的旗幟之一，轉而為國際社會平等的一員。在此情況下，一方面中國同世界各國緊密聯系的需要日趨加強，另一方面對于世界來說，中國的面孔依然是相對陌生的。中國的行為，哪怕是極其合理的執法行為，與國際社會加強合作、加強爭取諒解和理解的交流，是必須的。對于中國政府來說，這是一個學習的過程，H1N1事件中，中國政府的成績應有所加分。