二十世紀五、六十年代美國在亞太地區的多邊主義實踐

海　超

摘要：二戰后，多邊主義作為美國規劃世界秩序和地區秩序的基本原則和政策，似乎在環境復雜的亞太地區并沒有得到切實的執行。因為美國在20世紀40年代末到50年代中期與亞太國家簽訂的一系列雙邊協定，似乎表明其在該地區更樂意奉行雙邊主義。然而事實上，由于冷戰戰略的需要，美國在亞太并沒有放棄多邊主義，并在20世紀50、60年代積極進行多邊主義的實踐。從東南亞條約組織到亞洲開發銀行的多邊主義實踐是一條從亞太地區安全結盟到亞太地區經濟合作的嘗試過程。這一過程對美國以后的亞太戰略產生了深遠影響，使其形成了安全雙邊主義與經濟多邊主義相結合的戰略布局。

關鍵詞：多邊主義；美國；亞太地區；東南亞條約組織；亞洲開發銀行

中圖分類號：D8141文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08－0139－03

什么是多邊主義?美國著名學者約翰·魯杰(John G. Ruggie)認為“多邊主義是一種在廣義的行動原則基礎上協調三個或者更多國家之間關系的制度形式”。而另一位著名學者羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)認為“所謂多邊主義，指的是多個國家組成的集團內部，通過某些制度安排，協調各國政策的一種實踐”。中國學者劉建飛教授將多邊主義分成三個層次：(1)工具性多邊主義，即將多邊主義作為一種外交形式或外交政策工具，基本上與多邊外交同義，與雙邊外交相對應；(2)制度性多邊主義(基本上是魯杰定義的含義)；(3)政策性或戰略性多邊主義，即將多邊主義作為一種外交理念、指導思想、政策取向、戰略選擇，一般與單邊主義、孤立主義、帝國主義等概念相對立。對美國來講，多邊主義既是美國規劃戰后世界秩序和地區秩序的指導原則。也是美國推行其對外戰略的政策工具。美國主導下的多邊主義具有相對的廣泛性和開放性，以盡可能多地將更多的國家和地區包容進來。

一、亞太的多邊主義之困：美國的“極端霸權”和亞太復雜的地緣環境

戰后初期，當美國的多邊主義原則在歐洲和國際上結出累累碩果的時候，卻在亞太地區遭遇青黃不接，美國的亞太盟友們似乎并不歡迎這個當時頗為“流行”的主義。而美國為了加緊推行其在亞洲的冷戰戰略，構筑遏制蘇聯和中國的亞太“反共”防線。似乎也更樂意推行雙邊主義政策。從冷戰開始到20世紀50年代中期，美國先后與不同國家簽訂了一系列雙邊條約。1947年3月，美國首先與菲律賓簽訂《美菲軍事基地協定》和《美國對菲律賓軍事援助協定》，1950年10月美國與泰國簽訂《泰美軍事援助協定》和《泰美經濟技術援助協定》，1951年8月美國又與菲律賓簽訂《美菲共同防御條約》，9月1日與澳大利亞、新西蘭簽訂《美澳新安全條約》，9月8日與日本簽訂《美日安全保障條約》，1953-1954年美國又先后同韓國和蔣介石臺灣當局炮制《美韓共同防御條約》和《美臺共同防御條約》，等等。美國的雙邊主義政策在亞太地區大行其道的時候，多邊主義原則就在這里失去了“市場”，當1951年美國提議擬定《太平洋公約草案》以建立亞太集體安全機制時，遭到了澳大利亞和新西蘭的強烈反對，結果美國不得不用上述的一連串“雙邊條約”代替“多邊條約”。

美國的多邊主義原則在亞太地區遭遇到困境有著復雜的原因，大致可以從兩方面進行分析：一方面是美國自身的原因。戰后初期，由于美國在亞太地區的權力比在歐洲大得多。形成了所謂的“極端霸權”，“權力的極端不對稱，使得霸權國就沒有動機去追求制度化的秩序(即多邊秩序)”。所以美國傾向于依靠優越的霸權權力，在亞太地區建立雙邊而不是多邊秩序。因為雙邊協議總比多邊協議更容易達成，所以雙邊主義更方便美國與它的盟友們打交道，也更有利于美國將它的盟友牢牢掌控在自己手中。另一方面是亞太地區復雜的地緣環境使然。協調與合作是多邊主義的基本特征，而亞太地區各國間卻缺乏相互協調與合作的基礎。亞太地區各國由于歷史和現實的原因，存在著復雜的領土、主權糾紛，彼此之間難以相互信任，比如日韓之間存在的歷史糾紛，澳大利亞、新西蘭對日本的擔心，以及菲律賓與馬來西亞之間存在領土糾紛，等等。各國之間的不信任，使得相互協調與合作就困難重重，從而使得美國的多邊主義政策缺乏實踐的基礎。同時，美國的亞太盟國也不贊成多邊主義，因為它們認為多邊主義會使它們承擔額外的義務，降低它們搭便車的機會，所以它們把更多的注意力集中于處理它們與美國的雙邊關系，而較少顧及本地區國家之間的多邊合作。

盡管多邊主義在亞太地區受到冷遇，但是它作為美國規劃世界秩序和地區秩序的基本原則，美國并沒有輕易放棄在亞太地區的嘗試。進入20世紀50年代以來，為了抗衡所謂共產主義的“威脅”，美國開始在亞太地區進行安全領域的多邊主義實踐，1954年美國一手策劃組建了東南亞條約組織。

二、亞太地區安全多邊主義的嘗試——東南亞條約組織的成立

東南亞條約組織和美國在歐洲主導的北大西洋公約組織一樣，是美國在亞太地區采用集體多邊安全來對付共產主義“威脅”的一種模式，也是美國在亞太地區實踐安全多邊主義的首次嘗試。冷戰開始后，東南亞成為美國及其亞太盟國對抗共產主義的關鍵地區，杜魯門政府曾在1952年出臺的“關于美國在東南亞的目標和行動方針的政策聲明”中十分肯定了東南亞對于美國亞太戰略的重要性。文件說：“如果共產黨控制了整個東南亞，就會使美國在太平洋近海島嶼鏈防務圈的地位變得岌岌可危，從而將嚴重危及美國在遠東的根本安全利益。東南亞，特別是馬來亞和印尼。是世界上天然橡膠和錫的主要來源，是石油和其他重要戰略物資的出產地。緬甸和泰國的大米出口，對馬來西亞、錫蘭和香港關系重大，對日本和印度也有重要意義”。所以，美國處心積慮防范共產主義在東南亞的“擴張”以維護亞太地區的“自由世界”，不僅支持法國重返印度支那，而且與菲律賓、泰國等東南亞國家簽訂雙邊條約以確定“防共”義務。

但是隨著法國在印度支那的失敗已成定局，美國認為單靠雙邊協定支持某一盟國是無力遏制共產主義“進一步擴張”的，開始構想在東南亞構筑集體安全來達到遏制共產主義“擴張”的目的。1954年3月29日，時任美國國務卿的杜勒斯在紐約海外記者俱樂部發表題為“紅色亞洲的威脅”的演講。杜勒斯說，“在今天的情況下，共產黨俄國和它的盟國共產黨中國把它們的政治制度強加給東南亞，不管它們采用的是哪一種手段，都將是對整個自由世界的嚴重威脅。美國認為，不應該消極地接受這種可能性，而是應該以聯合行動來對付它。”所以，1954年9月，美、英、法、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、泰國和巴基斯坦在馬尼拉舉行外長會議，正式締結《東南亞集體防務條約》，條約中強調：“締約國打算公開和正式宣布它們的團結觀念，以使任何潛在的侵略者認識到各締約國在本區域內團結一致，并愿進一步統一

調度它們謀求集體防務以維護和平和安全的努力”，“各締約國分別地和共同地以持續和有效的自助和互助辦法，維護并發展它們各自的和集體的能力，以抵抗武裝進攻，并防止和反對受外界指揮的針對它們的領土完整和政治穩定的顛覆活動”。隨后，東南亞條約組織正式成立，美國在亞太地區的第一個多邊主義軍事組織正式粉墨登場。

然而，東南亞條約組織作為美國在亞太地區。特別是東南亞地區安全領域進行的多邊主義嘗試，并沒有取得良好的成效。首先，東南亞條約組織缺乏北大西洋公約組織的聯合軍事力量，作為一個軍事性條約組織，它既投有建立有關的軍事機構，也沒有設置聯合軍事司令部或者聯合武裝部隊。美國認為“僅僅東南亞條約組織之存在，就可以充當有效的威懾手段”，而不必再增加額外的聯合軍事力量了。所以特拉格說：“東南亞條約組織只是給雙邊軍事援助協定蓋上一層政治表皮，而沒有增強什么政治和軍事力量”，“東南亞條約組織所確定的目標，如果在雙邊條約體系下，可能更容易獲得實現”。故這次多邊主義嘗試，似乎只是美國與亞太盟國之間的雙邊條約體系的“配角”。其次，東南亞條約組織也缺乏整個亞洲“非共”國家參加的基礎，沒有在亞洲取得足夠的地區性的支持力量。盡管杜勒斯在設計該組織時曾經提出：“在這一軍事條約中，應該包括某些關于經濟、文化合作的內容，這樣就有可能吸引其他亞洲國家成為合作成員，使條約成為開放性的，從而使這些國家在以后能參加進來。”但是，事實上，該條約組織只吸引到菲律賓、泰國、巴基斯坦三個亞洲國家，美國的盟友日本、韓國不尋求參加東南亞條約組織，印度也因為印巴之間的克什米爾沖突而強烈反對東南亞條約組織，印度尼西亞完全采取跟印度同樣的態度，緬甸、錫蘭、馬來西亞等國，也均采取袖手旁觀的態度。這一原本目的在于“援助”東南亞的集體多邊安全條約，事實上卻分裂了東南亞。此外，在東南亞條約組織內，美國與法國之間齷齪不斷，美國在越南南方和老撾不斷排擠法國的勢力，引起法國的不滿。從1965年起，法國一直拒絕派正式代表參加條約組織每年例行的部長級理事會會議。到1975年法國停止財政供應。20世紀70年代初，巴基斯坦也只派觀察員出席部長級理事會會議，不參加公報的起草工作，不在公報上簽字o 1973年巴基斯坦正式退出該組織。所以，這一多邊軍事組織自成立之日起，由于自身聯合軍事力量的孱弱、缺乏地區支持的基礎，加之組織內部長期的分崩離析，并沒有起到應有的作用，勉強維持到20世紀70年代就不得不以解散而告終。1975年9月東南亞條約組織通過決議宣布解散。1976年2月20日，該組織舉行最后一次軍事演習，1977年6月起不復存在。英國皇家國際關系學會主編的《國際事務概覽》這樣對東南亞條約組織評價道：“在宣告成立時活像一只獅子，而后來的表現卻是一只十足的綿羊”。東南亞條約組織的低效使得美國對在亞太推行安全多邊主義的可能性進行反思，從而在該區域安全上更加注重雙邊合作，使得安全雙邊主義成為美國亞太戰略的支柱之一。

三、從安全多邊主義到經濟多邊主義——亞洲開發銀行的成立

東南亞條約組織由于缺乏地區安全合作的基礎。使得美國在亞太地區的安全多邊主義實踐大打折扣。進入20世紀60年代以后，美國開始把目光轉向經濟領域，于是，美國在亞太地區的多邊主義實踐發生了轉向——從區域安全合作轉向區域經濟合作，而亞洲開發銀行的成立就是這一轉向的結果。

進入20世紀60年代以來。東南亞地區先后成立了“東南亞聯盟”(馬來亞、泰國和菲律賓)、“馬菲印多”(馬來亞、菲律賓和印度尼西亞)以及“東南亞國家聯盟”(即現在的東盟)等由本地區國家自愿組成的地區組織，亞洲地區主義開始興起。地區多邊經濟合作被提上日程。正是在這股地區主義浪潮席卷亞洲的形勢之下，美國從自己的亞太戰略出發，開始出面組織亞太地區內的經濟多邊主義組織——亞洲開發銀行。美國支持成立亞洲開發銀行一方面是因為“這將會支持其在越南的努力”，美國在20世紀50年代就已經開始卷入越南事務中：另一方面是因為“美國領導人想對東南亞實施多邊援助”，粒攏東南亞國家走資本主義道路，防止它們倒向共產主義。另外一個十分重要的因素是，成立亞洲開發銀行也有利于美國在亞太地區實踐多邊主義，1965年7月，美國總統約翰遜在約翰斯·霍普金斯大學的講話時曾指出建立亞洲開發銀行是實現多邊合作的一個“必要步驟”。于是。美國聯絡日本等一批發達工業國和亞太地區發展中國家一起促使了亞洲開發銀行在1966年的成立。

亞行的成立首先有利于美國亞太戰略的貫徹實施。美國作為亞洲開發銀行的創始國和最大出資國之一，使得亞行的運行深深受到美國政策的影響和制約。美國制定其亞行政策除出于經濟目的外，大多是出于政治和戰略上的考慮。美國財政部關于美國參與開發銀行的報告曾稱：政治和戰略目標是基于美國作為非共產主義世界領導人的外交政策定位，目標是通過在銀行中促進具有政治和戰略重要性國家穩定的經濟發展和向它們提供貸款來實現的。所以美國一方面“強調對政治上。戰略上對自己重要的國家和地區保證高水平的借貸，強調促進開發市場經濟的政策和工程。另一方面在亞行做出經濟決策時，堅持政治與經濟相結合的政策，用政治標準來影響亞行對外貸款的決定辦法，堅持其政治、戰略利益至上的目標。

此外，亞行的成立為美國在亞太地區實踐多邊主義提供了實踐平臺。亞行作為面向亞太地區的政府間金融多邊開發機構，成立時就吸納了31個國家和地區，其中包括19個區域會員和12個區域外會員。成為亞太地區第一個具有相對廣泛性和開放性的多邊主義經濟組織。亞行所踐行的經濟開發和多邊合作原則在亞太地區受到普遍歡迎，會員的數目日益擴大，隨著亞洲冷戰的結束，中國、越南等社會主義國家相繼加入，亞行獲得更多的地區認同和支持，它的范圍基本覆蓋了亞太地區大多數國家和地區。甚至還囊括了很多區域外的成員。亞行的宗旨是向其會員國或地區成員提供貸款和技術援助。幫助協調會員國或地區成員經濟、貿易和發展方面的政策，同聯合國及其專門機構進行合作，以促進亞太地區的經濟發展。亞行自成立之日起，通過提供貸款和技術援助等方式促進了亞太地區發展中成員國的農業技術改造、興修水利、推廣良種和農業機械化發展，提高了亞太地區發展中會員國的農業生產力：通過對能源、交通運輸和通訊事業的貸款和技術援助，對亞太地區社會經濟發展的基礎建設發揮了重要作用：還通過貸款和其他方式為發展中會員國減少貧困起到積極的作用。從1968年至2007年12月底，亞行共向本區域發展中會員國承諾發放了硬貸款988億美元、軟貸款及贈款378億美元，技術援助贈款32.6億美元。亞行還通過聯合融資與國際其他金融機構產生密切聯系，在亞太地區的經濟開發與合作中發揮了重要作用，并且為后來的亞太經合組織的成立提供了參考范式。所以，與20世紀50年代的東南亞條約組織相比，亞洲開發銀行著重于地區開發和經濟合作，反而在美國的多邊主義實踐中取得了較好的成效。也證明了經濟多邊主義是解決亞太多邊主義之困的可行途徑。

四、結語

從東南亞條約組織到亞洲開發銀行的多邊主義實踐是一條從亞太地區安全結盟到亞太地區經濟合作的嘗試過程。在這一過程中，亞太地區復雜的地緣政治環境使得安全多邊主義難以流行，而經濟發展和地區合作的時代趨勢又使經濟多邊主義可以在此大行其道，這對美國以后的亞太戰略產生了深遠影響，使其形成了安全雙邊主義與經濟多邊主義相結合的戰略布局。即美國在亞太的戰略布局以安全雙邊合作為主要模式，同時輔以經濟多邊主義，而且強調安全雙邊主義與經濟多邊主義的相輔相成。

責任編輯梅瑞祥