論民事公益訴訟程序制度之構建

2009-04-29 12:58:17王春

理論月刊 2009年8期

王　春

摘要：公益訴訟是保護公共利益的一種有效方式。我國有必要建立公益訴訟制度。公益訴訟較之一般民事訴訟在訴訟目的、起訴主體、當事人處分權的行使和法院審理的職權等方面具有特殊性。因此，公益訴訟的訴前程序、管轄、適用的審理程序等特殊程序制度的構建對于公益訴訟實現保護公共利益的目的是不可或缺的。

關鍵詞：公益訴訟；程序制度；程序構建

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2009)08－0098－04

國有資產流失、環境污染、壟斷行為和侵害消費者權益等損害國家利益和社會公共利益的違法現象已經成為轉型期中國社會亟待解決的問題。學者們普遍希望通過構建民事公益訴訟來實現對公共利益的保護。民事公益訴訟是指特定的主體根據法律的授權，對違反法律、侵害國家利益和社會公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由人民法院依法審理并作出裁判的訴訟制度。許多學者已經對民事公益訴訟的內涵、起訴主體、適用范圍和訴訟模式等進行了較為深入的探討，但對民事公益訴訟的特殊程序問題卻缺乏深入系統的討論。民事公益訴訟目的的公益性、訴訟利益的擴散性以及訴訟實力的不平衡等特性決定了民事公益訴訟程序的設置應當契合于公益訴訟的特殊性。本文擬對民事公益訴訟的訴前程序、管轄、適用的審理程序等程序制度進行探討，以期對我國民事公益訴訟的具體程序構建有所裨益。

一、民事公益訴訟的訴前程序

追求公共利益是現代政府的基本職責，公共行政機構具有其他任何機構都無法比擬的表達、判斷、維護和促進公共利益的優勢。公共利益的司法保護并不是公共利益保護的最佳途徑，只是對主管行政機關懈怠、玩忽職守或被腐蝕而不履行職責所致的受損公共利益的一種不得已而為之的被動保護方式。行政性糾紛解決機制往往比司法保護對公共利益的救濟更具優勢，這種優勢不僅僅表現在行政救濟機制較之司法救濟更加快捷、有效和經濟，而且可以極大地避免公益訴訟中的效率、成本和風險、原告舉證難等問題，減少司法機關在事實判斷中因專業知識的不足所致的判決缺陷，同時還可以控制借公益之名的濫訟情形。或許是基于這些考慮，英美法系國家設置了公民或者公益組織提起公益訴訟的前置審查起訴程序。

在美國，任何公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關國家機關制止損害國家利益和社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，有關國家機關沒有有效制止違法行為或提起訴訟，公民才能提起訴訟。例如，美國首次規定“公民訴訟”條款的《清潔水法》規定，任何公民如果沒有在起訴前60天將起訴通告美國聯邦環保局，就禁止公民根據《清潔水法》提起訴訟。美國《清潔空氣法》也規定，公民個人提起公益訴訟，必須提前60天通知美國聯邦環保局、州政府和將要控告的對象，以便聯邦環保局能夠采取有力措施制止違法行為。規定公益訴訟的前置審查程序的目的在于。一是給有關國家機關一個緩沖期間。由有關機關利用職權去糾正違法行為，二是為了控制濫訟，防止公民就不重要的違法行為提起不慎重的訴訟，引起不必要的訴訟成本支出。借鑒英美法系國家規定的前置審查起訴模式，我國民事公益訴訟的前置審查程序可作如下構建。

1檢察機關或者社會團體提起民事公益訴訟的訴前程序。檢察機關或者社會團體對屬于行政機關管理范圍內的損害國家利益或社會公共利益的違法行為提起訴訟的，應當在起訴前的法定期限內通知主管行政機關和侵害單位，主管行政機關應在法定期限內采取行政手段制止違法行為并將處理結果通知檢察機關或社會團體。如果主管行政機關沒有及時制止侵害行為或者侵害單位沒有停止侵害行為并賠償被害人損失的，檢察機關或者社會團體就可以向人民法院提起訴訟。

2公民個人提起民事公益訴訟的訴前程序。公民個人能否成為民事公益訴訟的起訴主體一直是理論界與實務界爭議的焦點問題之一。贊成者以公民提起公益訴訟可以有效地保護公共利益。有效地監督國家權力的依法運行等為理由，主張賦予公民個人對公共利益的起訴權。反對者則認為：“只有在一個公民權利意識空前發達、法律制度以及相關社會機制相當成熟與完善的國度內，公民訴訟的實際方可踐行。”嘴者認為，賦予公民個人公益訴權不僅是人民主權的直接體現，而且也是實現法律和推動法治進程的現實需要，但啟動公益訴訟的公民原告與強大的被告之間在實體地位、司法資源及訴訟能力等方面的巨大差異。以及公益訴訟的舉證難、成本高、風險大和相關法律制度的不完善決定了公民個人在公益訴訟上難以有所作為。公民訴訟模式也僅是美國、瑞典、印度等少數國家所采用的一種維護公共利益的訴訟，并沒有被英美法系的其他國家和大陸法系國家所移植。為避免公民個人濫用公益訴權、無端耗費有限的司法資源和增加公民訴訟的實效性，應當設置公民提起公益訴訟的訴前程序，即公民個人提起民事公益訴訟應當請求檢察機關同意其向人民法院提起訴訟，如果檢察機關同意，則檢察機關應當和公民一起作為共同原告；如果檢察機關不同意，則公民不能單獨提起民事公益訴訟。只要檢察機關和社會團體作為起訴主體的民事公益訴訟制度得以構建和完善，目前就沒有必要在各種條件都不成熟的情況下引入可操作性較弱的公民訴訟制度。事實上，“如果私人成本超過了私人收益，個人通常不會愿意從事活動，雖然對社會來說有利。”

3訴前程序的例外。如果損害國家利益或社會公共利益的違法行為不屬于行政機關行政執法的范圍，或者主管行政機關不明的損害公共利益的違法行為，檢察機關或社會團體可以直接向人民法院提起訴訟。至于公民個人對此類損害公共利益的違法行為提起訴訟，仍需要檢察機關的同意。

二、民事公益訴訟案件的管轄

管轄是人民法院行使審判權和當事人實現訴權的基礎和前提，也是程序正當性的必然要求。民事公益訴訟的管轄是指上下級法院之間和同級法院之間受理第一審民事公益案件的分工和權限。民事公益訴訟案件的管轄主要涉及地域管轄和級別管轄。就地域管轄而言，民事公益訴訟一般是法律授權的特定主體對侵害國家利益或社會公共利益的侵權行為提起的訴訟，此類案件的地域管轄應當適用民事訴訟關于因侵權行為提起訴訟的特殊地域管轄的規定，由侵權行為地(包括侵權行為實施地和侵權結果發生地)或者被告住所地人民法院管轄。如果出現管轄權的爭議，法院之間協商不成的，應報請他們的共同上級指定管轄。

公益訴訟原告的多元化和危害公共利益的行為或行為結果地涉及地域的廣泛性決定了公益訴訟管轄制度的特殊性，如，多個享有公益訴權的原告行使竟合的訴權時應如何安排管轄?有無順序之分?對于法院已經受理的公益訴訟案件，其他合格原告再行起訴的，其他有管轄權的法院是否應當行使管轄權受理針對同一被告的起訴?為使公益訴訟案件得到及時公正的審理，避免司法資源的無端耗費，筆者認為對公益訴訟的地域管轄可作如下特殊設計：(1)針對

同一侵害公共利益的違法行為，僅有檢察機關起訴的，如果位于不同地域的多個檢察機關同時向多個有管轄權的法院針對同一被告起訴的，應當由最先立案的人民法院管轄。(2)針對同一侵害公共利益的違法行為，僅有社會團體起訴的，如果位于不同地域的多個社會團體同時向多個有管轄權的法院針對同一被告起訴的，應當由最先立案的人民法院管轄。(3)針對同一侵害公共利益的違法行為，如果位于同一區域的檢察機關和社會團體或者位于不同區域的檢察機關和社會團體同時向有管轄權的人民法院起訴的，應當由對檢察機關的起訴最先立案的人民法院管轄，社會團體可以作為共同原告參加訴訟。這樣的制度建構是由檢察機關特殊的法律監督者的憲法地位和作為公共利益的代表者、維護者、實現者的職能角色，以及檢察機關較之社會團體在證據的調查收集、訴訟成本的負擔、進行訴訟的專業法律素養等方面均優于社會團體所決定的。另外，人民法院應當將已經立案受理的公益訴訟案件在人民法院網上予以公布，以免其他法院對同一公益訴訟案件重復立案。

關于公益訴訟的級別管轄，有學者認為公益訴訟案件應由案件發生地的中級人民法院管轄，理由是公益訴訟案件涉及的利益范圍較廣，案件一般較為復雜，并且社會影響大，因而屬于“重大復雜的案件”范圍。公益訴訟案件概由中級法院管轄會增加中級法院第一審受案和審理的負擔，違背了確定管轄的便于當事人進行訴訟。便于人民法院審理案件和執行裁判的“兩便原則”。雖然有些公益訴訟案件案情復雜、社會影響較大，但這并不意味著所有的公益訴訟案件都是“在本轄區有重大影響的案件”而應由中級人民法院作為第一審案件予以立案受理。

司法實踐中許多由檢察機關提起的公益訴訟案件都是由基層法院管轄的。例如，1997年7月我國首例由檢察機關即河南省方城縣檢察院提起的請求法院確定一項國有資產買賣合同無效的訴訟，2002年5月浙江省浦江縣人民檢察院提起的請求法院確認縣良種場簽訂的《拍賣成交確認書》和《房地產買賣合同》無效的訴訟，以及2003年4月山東省樂陵市人民檢察院對污染環境的金鑫化工廠提起的環境民事公益訴訟，均是由基層人民法院受理并作出判決的。筆者認為，對于訴請法院裁判的實體法律關系涉及訴訟標的額的公益訴訟案件，應當按照最高人民法院2008年3月31日頒布的《全國各省、自治區、直轄市高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標準》中確定的訴訟標的額標準來判定法院對某一公益訴訟案件的第一審管轄權，基層人民法院根據該司法解釋對屬于高級人民法院和中級人民法院管轄以外的訴訟標的金額較小的民事公益訴訟案件應當享有管轄權。另外，確屬“本轄區有重大影響的案件”應由高級人民法院或中級人民法院管轄。

三、民事公益訴訟的證據收集和證據交換程序

民事公益訴訟與一般民事訴訟的重大區別就在于訴訟所爭權益涉及國家和社會公共利益，被告往往是實力雄厚的企業集團、具有壟斷地位的公用企事業單位或行政機關，原被告雙方在實體地位、訴訟費用的負擔、證據的收集和訴訟能力等方面存在巨大差異。賦予當事人調查收集證據的手段及程序保障和完善證據交換制度對于通過民事公益訴訟實現公共利益的保護具有特別重要的意義。

在美國審前準備程序中，當事人擁有錄取證言、提出質問書、要求提出文書、物品和勘驗地產、要求自認、要求身體和精神檢查等五種收集證據的法定手段和程序保障。大陸法系國家民訴法也規定了互換準備書狀、文書提出命令、書證傳達等保障當事人收集證據權利實現的制度。我國民訴法及司法解釋未賦予當事人收集證據權利的手段及程序保障。為保證民事公益訴訟原被告雙方對抗能力的均衡，使民事公益訴訟集中審理能夠順利進行，立法應當賦予當事人收集證據權利的手段及程序保障，如建立當事人互換準備書狀制度，建立以對證人進行庭外取證為主、輔之以強制證人出庭作證制度對證人證言進行收集的制度，建立書證、視聽資料、物證提出命令制度，建立對當事人陳述進行收集的有關制度，擴大律師的調查取證權等。對當事人難以收集的證據和當事人申請調查收集以外的人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當依職權主動調查收集，以彌補當事人收集證據能力之不足，保證公益訴訟公正和高效地進行。

證據交換制度的適用對于民事公益訴訟具有特殊的意義，因為證明被告損害公共利益的證據往往結構性的偏在被告一方。當事人的主張和爭議焦點的確定常常涉及專業技術方面的證據。證據交換制度的適用不僅有助于證據的整理和固定、爭議焦點的明確，而且可以改變民事公益訴訟的證據主要為被告所掌握的狀況，均衡當事人雙方在證據方面的對抗能力。我國現行證據交換制度的規定大多過于原則，缺乏可操作性。且證據交換并不是必經程序，司法實踐中形同虛設。為在民事公益訴訟中實現訴訟公正、發現案件真實、提高審判效率，有必要從以下幾個方面完善證據交換制度：(1)立法應明確規定所有的民事公益訴訟案件都要經過證據交換程序。(2)建立審前案件管理會議制度，加強法官對當事人證據交換行為的組織和管理。(3)建立爭點和證據的固定制度。證據交換程序終結后，法官應制作固定爭點和證據的終結證據交換程序的裁定，法庭審理時當事人原則上不得提出終結證據交換程序裁定中所固定的爭點和證據以外的主張和新的證據。

四、民事公益訴訟適用的審理程序和法院調解

人民法院審理第一審民事權益糾紛案件適用普通程序或者簡易程序。審理法律規定的特殊類型的案件適用特別程序。民事公益訴訟案件存在權益之爭，且特別程序缺乏上訴和再審救濟制度的規定，故人民法院審理民事公益訴訟案件不能適用特別程序。有學者認為公益訴訟應當是通過普通程序或簡易程序進行的訴訟。當事人之間存在權利義務爭議，有上訴和再審等審級保障。嘴者認為，人民法院審理民事公益案件應當適用普通程序。而不能適用簡易程序。

“公益概念的最特別之處，即在于其概念內容的不確定性。這種內容的不確定性，可以表現在其利益內容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面。”公共利益本身具有的高度不確定性和公共利益的層次性、復雜性、整體性決定了居中裁判的法官在認定公共利益和在不同利益之間進行權衡、判定并最終作出裁判必定是一個難以抉擇的審理過程。更為重要的是，公益訴訟的結果不僅牽涉國家和社會公眾的整體重大利益，而且關涉普通民眾的個人重大利益。而合議制作為一種集體審判制度，它在探求案件事實真相，正確適用法律，防止審判權的濫用，提高審判質量等方面，較之法官一人審判的獨任制具有相當的優勢。基于上述兩個方面的理由，人民法院審理民事公益訴訟案件應當適用普通程序由三名審判員組成合議庭進行審判。對于涉及較強技術性和專業性的民事公益訴訟案件，法院還應當吸收相關領域的專家作為陪審員參與審判，以保障審判過程和審判結果的正當性。

民事訴訟中的調解，是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當事人就民事權益爭議自愿協商、達成協議，解決糾紛的訴訟活動和結案方式。理論界對法院審理民事公益訴訟案件能否適用調解制度存有爭議，贊成者認為，民事公益訴訟中的調解符合民事訴訟的目的，符合經濟原則，符合我國構建和諧社會的目標。筆者以為上述理解是對民事公益訴訟的性質和訴訟調解的基本法理缺乏深刻地把握。社會和諧的達成與訴訟調解的結案率之間沒有直接聯系，法律規定既是社會和諧的尺度，也是社會和諧的保障，只有法律規定得以充分實現，才能實現社會和諧。

訴訟調解的基本法理是當事人依法對自己的實體權利和訴訟權利享有自由處分權，自愿、合法是調解的基本原則。民事公益訴訟的根本目的是為了維護公共利益，公益訴訟的當事人對公共利益所涉及的實體權利沒有處分權。公共利益的不可處分性既制約了當事人雙方對訴訟標的和訴訟權利處分權的行使，也決定了訴訟調解制度在民事公益訴訟中幾乎沒有適用的空間，這與行政訴訟中法院審理具體行政行為是否違法不適用調解是同樣的法理。申言之，調解結案的一般結果是權利人的權利“打折”，義務人無需充分履行義務，甚至不履行義務，卻不會導致因此而帶來的法律后果。而公益訴訟的正當結果是必須要消除侵害公共利益的違法行為，義務人也必須履行不侵害國家和社會公共利益的義務。

五、民事公益訴訟的反訴、上訴和抗訴

(一)民事公益訴訟的反訴和上訴

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。民事訴訟中的反訴是指本訴的被告以本訴的原告為被告所提出的旨在抵銷、吞并或排斥原告訴訟請求的獨立反請求。反訴制度的立法目的在于，確保當事人之間訴訟權利平等的實現和訴訟的經濟，避免法院作出矛盾判決。民事公益訴訟中被告能否提出反訴也是眾說紛紜。有許多學者認為公益訴訟中被告不能對檢察機關提出反訴。對其他原告可以提出反訴。

民事訴訟中的反訴是本訴的被告對與案件有直接利害關系的原告提出的獨立反請求，一般認為反訴的實質要件是，反訴與本訴應在訴訟標的、訴訟請求或案件事實方面存在牽連關系。無論檢察機關代表國家和社會公共利益提起公益訴訟，還是社會團體基于法律授權在某些公共利益受侵害時提起公益訴訟，兩者作為原告提起公益訴訟與案件的訴訟標的都沒有直接的利害關系，即他們與被告之間并不存在具體的實體法律關系，只是訴請法院判定被告侵害了公益法律關系，被告不可能對他們提出與本訴在訴訟標的、訴訟請求或案件事實方面存在牽連關系的獨立反請求。原因之一是檢察機關和社會團體在公益訴訟中僅為程序意義上的當事人。其二是檢察機關和社會團體訴被告侵害公益法律關系這一涉訟實體法律關系中僅存在被告單方的侵權行為及法律后果，原告并沒有侵害涉訟的公益法律關系。如果因為檢察機關和社會團體提起公益訴訟致使被告受到了不當的損害。那也只能通過國家賠償法規定的程序予以救濟或者由被告對社會團體另行提起損害賠償之訴進行解決，而不能通過反訴的方式并案審理。綜上所述，民事公益訴訟中，被告既不能對檢察機關提出反訴，也不能對社會團體原告提出反訴。否則，就與反訴的法理相悖。

基于實體原告的觀點和檢察機關在民事公益訴訟中的特殊地位，有學者認為上訴只能對實體原告提出，檢察機關不是實體上的權利義務承受者，不能成為上訴的對象，并擔心檢察機關作為被上訴人會削弱其法律地位和權威性。檢察機關不能作為民事公益訴訟中的被上訴人的觀點有悖于上訴的基本法理。上訴與反訴不同，上訴并不需要一個與本訴相關聯的獨立反請求，上訴人上訴只是訴請上級人民法院對原審裁判認定的事實和適用的法律進行審查。糾正錯誤裁判，以維護自己的合法權益。上訴權是法律賦予當事人的一項重要的訴訟權利，公益訴訟中的被告應該毫無例外地享有此項權利，不能以公益訴訟中檢察機關僅為程序意義上的當事人為理由剝奪被告的上訴權。不允許公益訴訟中的被告以檢察機關為被上訴人提起上訴，不僅扭曲了民事訴訟的合理結構，而且也違背了訴訟權利平等原則和兩審終審制度，有悖于程序公正，損害了被告的審級利益。

(二)民事公益訴訟的抗訴

根據《民事訴訟法》第187條的規定，民事訴訟中的抗訴是指人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現具有法律規定的事實和理由，依照法定程序提請人民法院對案件進行再次審理的訴訟制度。關于民事公益訴訟的抗訴，主要有兩種觀點：一是有學者認為，同級人民代表大會應當享有訴訟監督意義上的抗訴權，并由其派員提起抗訴。二是人民檢察院對其提起的民事公訴案件一審未生效的判決、裁定可依上訴程序提出抗訴，即檢察機關認為同級人民法院的一審判決確有錯誤，有權通過原審法院向其上一級法院提出抗訴，要求其重新審判。

第一種觀點認為人大的監督只能限于民事公訴案件，并強調自己所言的人大對民事公訴案件的監督與人大個案監督有所不同。但其所設計的由同級人民代表大會派員對民事公訴案件提起抗訴的制度卻比通常所言的人大個案監督更為偏頗。人大派員對已經發生法律效力的民事公益訴訟案件的裁判提起抗訴，不僅沒有《憲法》和《民事訴訟法》上的依據，而且還會架空檢察院的個案監督權，侵害法院的獨立審判權，也會為地方保護主義提供溫床。最終打破民主國家的憲政平衡，使司法機關淪為立法機關的附庸。

第二種觀點以刑事訴訟的理論為出發點，并以《刑事訴訟法》對檢察院抗訴的立法規定為模式來設計民事公益訴訟的抗訴制度，這與《民事訴訟法》對抗訴的規定和民事訴訟法的基本法理是相悖的。持第二種觀點的學者至少有如下幾個問題沒有厘清：一是民事訴訟中的抗訴與刑事訴訟中的抗訴不同。根據《民事訴訟法》的規定，檢察機關在民事訴訟中只能對已經發生法律效力的法院裁判提出抗訴，不能對未生效的裁判進行抗訴。二是檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位。檢察機關提起民事公益訴訟是對民事實體活動的法律監督，而不是對民事訴訟活動的法律監督，這就決定了提起公益訴訟的檢察機關在民事公益訴訟中只能處于當事人的訴訟地位，并與對方當事人進行平等對抗，享有當事人的訴訟權利，承擔當事人的訴訟義務。檢察機關若認為人民法院的第一審判決確有錯誤，應當提出上訴，而不是提出抗訴。惟如此，才能維持民事訴訟平等對抗的基本構造。法院才會不迫于檢察院的法律監督權而根據雙方提出的證據和進行的辯論居中公正裁判。三是檢察機關提起民事公益訴訟的檢察權與提起抗訴的檢察權的監督對象與內容不同。檢察機關提起民事公益訴訟是對民事主體的民事活動進行法律監督，而提起民事抗訴是對人民法院的民事審判活動實行法律監督。依據《民事訴訟法》的規定，檢察院的民事抗訴監督權只能由最高人民檢察院和上級人民檢察院行使，不能由與審理公益訴訟案件同級的人民檢察院行使。

基于上述分析，筆者認為，檢察機關不能對其提起的民事公益訴訟案件一審未生效的裁判提出抗訴。只能提起上訴；對已經發生法律效力的民事公益訴訟案件的裁判，作為公益訴訟原告的檢察機關發現有法定抗訴情形的，只能提請上級人民檢察院向其同級的人民法院提出要求再審的抗訴，原提出公益訴訟的檢察機關依然是再審程序中的再審原告。惟如此，公益訴訟中的抗訴制度的設計才能符合現行《民事訴訟法》的規定和民事訴訟法關于檢察監督的基本法理。

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