關于留置盤問的法理思考

田圣斌　陳　佳　祁　勇

摘要：留置盤問作為公安機關所特有的一項權力，在打擊違法活動、維護社會治安等方面發揮了積極作用：然而，近年來的司法實踐表明，留置盤問在運用中存在諸多問題；更為重要的是，留置這一對人身的強制措施缺乏相應的法律理論基礎，并且與依法行政、保護人權的時代要求相違背，在刑事訴訟過程中與我國現行《刑事訴訟法》關于強制措施的規定相沖突。

關鍵詞：留置；繼續盤問；公安機關；保護人權

中圖分類號：D922.14文獻標識碼：A文章編號：1004—0544(2009)08—0091—03

留置盤問這一概念來源于《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《警察法》)。該法第9條規定：“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查；經盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機關，經該公安機關批準，對其繼續盤問。(一)被指控有犯罪行為的；(二)有現場作案嫌疑的；(三)有作案嫌疑身份不明的；(四)攜帶的物品有可能是贓物的。”

依該法規定，留置是人民警察對形跡可疑人進行審查，將其帶至公安機關繼續盤問的行政性強制措施。由于公安機關具有治安管理和刑事偵查的雙重職能，故在留置盤問中發現形跡可疑人涉嫌犯罪的，應進行刑事立案偵查并可對其采取刑事強制措施；認為被盤問人違反治安管理的，應對其進行治安處罰；在規定的盤問期限不能作出上述決定的，則應當立即釋放被盤問人。2004年公安部發布的《公安機關適用繼續盤問規定》，公安部法制局負責人就有關問題答記者問時說，繼續盤問，是法律賦予公安機關審查有違法犯罪嫌疑人員的一項強制性措施，實踐中被稱為“留置”。

刑事強制措施的使用有著嚴格的程序、證據等要求。相比較而言，留置盤問是一種比刑事強制措施更具有靈活性的強制措施，因此在實踐中被大量使用。其作為公安機關行政執法的一種手段，不僅在辦理各類治安行政案件中發揮了作用，而且在查處各類刑事案件過程中廣泛使用。并且起到了十分重要的作用。這些做法與目前我國現行《刑事訴訟法》的有關規定相沖突，而且缺乏相應的法律理論基礎。違背了依法保護人權的時代要求。留置盤問在司法實踐中暴露出來的相關問題應當引起社會的廣泛關注，其法律理論基礎值得法學界充分探討。筆者就此略述管見，以求教于各位同仁。

一、留置盤問的性質和作用之爭

按照法學界的一般觀點，留置被認為是行政強制措施；也有觀點認為帶有刑事強制措施的色彩，有人認為應當納入刑事強制措施的范疇；還有觀點認為，留置是一種限制公民人身自由的強制措施。強制扣留是手段，繼續盤問調查是目的，留置盤問就是公安機關通過強行限制違法犯罪嫌疑人人身自由的方式，來保證對被留置盤問人進行繼續盤問，兼具行政性、司法性的雙重性質。“留置盤問既可以針對治安案件中的違法嫌疑人適用，也可以針對刑事案件中的犯罪嫌疑人適用。”“當被運用于治安案件時。留置盤問體現的是行政權性質；而當留置盤問被用作對犯罪嫌疑人的調查時，它則體現出司法權性質。因此，留置盤問應是一種兼具行政性和司法性雙重性質的權力。”筆者認為，既然是由《警察法》規定的，留置應當屬于行政強制措施；如果要上升為刑事強制措施，應當由《刑事訴訟法》規定才妥當。

很多警界人士認為，留置繼續盤問只需完善，而且在實踐中，特別是在刑事偵查過程中發揮了重要的作用。對于有力打擊犯罪十分有利。試想想，僅從所謂的打擊犯罪的效果考慮，如果賦予警察更大的權力，容許警察可以隨意抓捕任何人，隨意處罰任何人，那樣，打擊犯罪的效果肯定會更好。但是，我們不能忽視的另一個方面是：這樣的話。警察利用國家權力侵犯公民權利的現象會更多更突出。我們應當知道，利用國家權力侵犯人權比一個普通犯罪人侵犯他人的生命、健康或財產權形成的危害后果會大得多。

二、留置盤問存在的問題

(一)實踐中的弊端

1隨意留置盤問現象嚴重根據《警察法》規定，對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過24小時。在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至48小時。因為留置盤問的時間比傳喚、拘傳的時間都長，公安機關在對違法犯罪嫌疑人員進行處置時，就會盡量選擇留置盤問，而不管違法犯罪嫌疑人的具體情況是應該適用傳喚還是拘傳。這就必然導致了留置盤問被廣泛運用并逐漸取代拘傳，實踐中，有的地方，留置幾乎成為了第六種刑事強制措施。

2留置盤問的對象超范圍

根據《警察法》的規定，適用留置盤問有四種法定條件，因此留置盤問的對象只能是一小部分違法嫌疑人，然而實踐中，適用留置盤問的對象被擴展為大部分、甚至全部犯罪嫌疑人。很多警察把留置作為突破刑事案件的重要手段。多數案件的犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留前都有過被留置盤問的經歷。許多派出所對違反治安管理行為的對象采取留置措施，一些派出所甚至把留置作為收繳罰款和暫扣賠償款的輔助手段，更有甚者，四川萬源市大竹鎮派出所所長蔡大德為了完成所謂的“嚴打”任務指標，把已經和好了3個月的兄弟矛盾當事人抓到派出所留置并分別罰款2000元。

常見的錯誤留置對象有：違反交通、消防、戶政管理的人員；民間糾紛當事人；賣淫嫖娼、賭博等情節輕微，可以當場處以罰款的對象；對被侵害人造成損害、需要賠償損失的對象以及其他明顯屬于違反治安管理法規的人員。

3留置盤問程序執行不到位

按照法律規定，24小時留置盤問由派出所批準，48小時留置盤問由縣級以上公安機關批準。而實踐中常常發生先留置后審批，特別是48小時留置盤問后不辦審批手續的現象較為普遍。一些偏遠鄉鎮派出所，因路途遙遠、交通不便，到縣級公安機關辦理審批手續需要一定時間，客觀上造成了留置盤問審批不及時現象的發生。我國《警察法》第9條規定，對于批準繼續盤問的，應當立即通知其家屬或者其所在單位。因此，留置盤問24小時就應當立即通知其家屬或所在單位。但是在司法實踐中，少數民警或是法律意識不強，無視這一規定，或是對留置盤問對象身份地址不明了，或是接受被留置盤問人員的請求，甚至是48小時留置盤問也不通知其家屬或所在單位，以致于被留置人員的家屬或單位不知其去向而到處詢問找人，嚴重影響正常的社會生活秩序。

4留置盤問管理制度不健全

對符合條件的有關人員進行留置，本身就具有一定的危險性。因為具有違法犯罪嫌疑的人員，其違法犯罪行為的輕重及其社會危害性是無法估量的。留置后不能排除他們企圖逃跑、自殺的可能；而對不當留置的人員，往往因為其內心怨憤，處理不當容易導致自殺自殘事件發生。在實踐中，一些地方留置室沒有專人看管，值班制度不落實，有的往往將被留置人員交由保安或者臨時工看管，如四川大竹鎮農民熊代壽被留置期間自殺事件、有的被留置人員跳樓事件，其發生

的根本原因在于公安人員的違法留置或疏于管理。

現實生活中，警察濫用留置權的現象十分突出，導致警民關系緊張，嚴重影響社會穩定，破壞社會和諧。雖然，《公安機關適用繼續盤問規定》對警察留置權進行了一些規范和約束，但是由于留置權本身的問題，以及公安機關人員素質等各方面的原因，濫用現象依然大量存在。

(二)理論基礎的缺失

1留置盤問違反“無罪推定”的基本原則“無罪推定”是一項為現代法治國家所普遍承認和確立的刑事訴訟原則，……無罪推定原則的核心內容至少包括三個方面：“……在對被告人罪之有無、輕重存疑時，應作有利于被告人的結論。”無罪推定原則的實質在于保障被追訴者的權利。

留置權，作為一種強制措施(姑且不論是刑事還是行政強制措施)，卻規定在作為組織法的《人民警察法》中，這種形式本身就存在問題；更為重要的是，留置權缺乏相應的理論基礎。為什么警察能夠擁有留置權這一可以限制人身自由達48小時的權力?《公安機關適用繼續盤問規定》第11條關于“對在十二小時以內確實難以證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時；對不講真實姓名、住址、身份，且在二十四小時以內仍不能證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時。”的規定，就嚴重違反了“無罪推定”的刑事司法原則的要求。

2違反“法律監督”原則要求

公安機關特別是派出所集留置盤問的批準權和執行權于一身，以及對留置盤問缺乏有效的監督，導致實踐中的隨意性，是形成實踐中濫用的根本原因。我國《憲法》和《刑事訴訟法》規定，人民檢察院依法對刑事訴訟活動實行法律監督。法律監督是我國的一項重要的司法原則。刑事拘留之前公安機關對犯罪嫌疑人實施的留置盤問，從理論上說是案件進入刑事訴訟的一個前期階段，在該階段，公安機關及其辦案人員的相關行為理應受到檢察機關的監督。然而留置盤問的整個過程卻缺乏監督，這是導致一些警察隨意留置的一個不容忽視的因素。

3違背“不得自證其罪”原則要求

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第14條第三款庚項：“(人人完全平等地有資格享受)不被強迫作不利于他自己的證言或強迫承認犯罪。”

警察為什么偏愛采取留置這種手段?其主要目的在于通過控制嫌疑人，從而獲取“口供”，讓嫌疑人“自證其罪”。這種做法嚴重違背了“不得自證其罪”的刑事訴訟原則。而且在實踐中，往往因為被留置的嫌疑人不按照警察的要求“自證其罪”而遭受刑訊逼供的待遇。

4與“權利救濟”原則要求不符

按照“散利救濟”原則的要求，任何被剝奪或限制人身自由的人均應當有權獲得司法救濟。但是，由于留置這一強制措施介于行政和刑事強制措施的模糊性，以及警察擁有的行政執法權和刑事偵查權的合一。導致被留置人無從獲得司法救濟。即使是2004年出臺的《公安機關適用繼續盤問規定》，對于錯誤留置的后果僅規定為“釋放”，對于被留置人沒有任何的安撫或賠償，對錯誤留置的決定者沒有絲毫的責罰：即使對于出現嚴重后果的情況。規定了較為嚴厲的對于留置造成嚴重后果(如留置死了人)的處罰措施，但是由于該《規定》把相應的權力均賦予給可能是侵權人的公安機關，導致該種救濟的規定形同虛設，在實踐中根本難以實現。

(三)與上住法的沖突

1留置盤問違反《憲法》關于“保障人權”的相關規定

我國《憲法》明確規定“國家尊重和保障人權”，作為各部門法和其他法律法規、部門規章均應當體現《憲法》的這一原則規定。在具體程序設置、權限分配時恪守“保障人權”的原則。否則，就是違反憲法，違反憲法的規定就不應當具有法律效力，應當被撤銷。而且，作為一個部門的組織法和部門規章，是無權規定剝奪或限制人身自由的權力的。

2與現行《刑事訴訟法》相抵觸

《刑事訴訟法》規定的刑事強制措施應當是針對犯罪嫌疑人，防止其逃跑、串供而確保刑事訴訟正常進行的措施，應當是最為嚴厲的；其他強制措施，包括行政強制措施，無論從對象、重要性等方面來說，都應當比刑事強制措施更為寬緩一些。但是，我們注意到，留置的時限甚至超過拘傳的時限，留置對于人身自由的限制程度要超過拘傳。在實踐中和公安機關的相關規定中，留置實際上就是關押或不間斷的審問。我們不禁要問：在沒有做出結論前，難道一個違法嫌疑人要遭受比一個犯罪嫌疑人更為嚴厲的待遇!

并且，很多警界人士反對用刑事訴訟的標準來衡量留置權，這正是其企圖規避法律監督而達到濫用國家權力的意圖的體現。不論從法律上還是普通道理上講，刑事訴訟程序，包括審前程序的任何階段，都應當遵循《刑事訴訟法》的相關規定，而與現行《刑事訴訟法》相抵觸的其他低位階的法律法規的相關規定均是無效的。

3與現行《治安處罰法》在時限上也不一致。我國《治安處罰法》規定的傳喚時限為8小時內；而留置，對一個嫌疑人竟然可以限制48小時。

(四)與國際公約不一致，與保障人權的時代要求相違背

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第9條明確規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序。任何人不得被剝奪自由。如同真理是思想體系的首要價值，公平正義是社會制度的首要價值。剝奪、限制人身自由應當有嚴格的法律程序，不能為了所謂的“打擊犯罪”的需要，而賦予警察或者某個機構可以隨意限制或剝奪他人人身自由的權力。

國際公約是國際法的一個重要形式。對我國不能直接適用；但是我國已經簽署該公約，而且國際公約對于我國國內法是一個重要的參照或借鑒，是國內法完善發展的趨勢和方向，甚至可以說是一個衡量國內法是否科學合理的重要標準。

另外，留置的相關規定自身也存在問題，如《公安機關適用繼續盤問規定》第8條規定繼續盤問的4種情形，本身就是被盤問人有嫌疑應當受到盤問的情形；盤問不能排除嫌疑而需要“帶至公安機關繼續盤問”。這里的“帶”，實際上就是限制人身自由，但是沒有任何審批或約束，而且沒有任何時限限制，有的地方就發生過警察找碴把人“帶”上轉1天(也就是剝奪人身自由1天)的情形。這些現象足以反映出留置權已經過時，對留置權的留念或依賴表明其還停留在忽視人權保障的時代。雖然《公安機關適用繼續盤問規定》做了一些方面人權保障的細化或完善；但是，部門規章終究無法也不可能跳出《警察法》的圈子，其相關規定的弊端并沒有從根本上予以解決。

三、關于廢除留置盤問的建議

《警察法》于1995年2月28日通過并實施，至今已達14年之久。《警察法》在制定之初，我國社會經濟發展水平十分有限，警察辦案在很大程度上受制于經費拮據，因此，有關留置盤問的一些具體操作制度規定還無法做到全面細致；加之人們法律意識淡薄，對該問題關注還不夠。2004年公布并實施的《公安機關適用繼續盤問規定》，雖然針對司法實踐中暴露出來的問題，在人權保障上予以了一定的考慮，但是其仍然未從根本上改變留置本身存在的問題，該《規定》在附則第44條中規定“只是對公安部以前制定的關于繼續盤問或者留置的規定中與該規定不一致的宣布廢止”，《警察法》規定的留置仍然有效。

筆者認為，沒有必要設置一個介于行政強制措施和刑事強制措施之間的強制措施，否則，模糊了行政與刑事案件之間的界限，給執法者留下濫用權力侵犯人權的可能。對于一時不能確定性質的案件。肯定是先作為行政案件調查處理，當發現案件行為人的行為達到犯罪程度時，再移送有關部門處理或者采取刑事強制措施。并且，現行的行政強制措施已經有傳喚、強制傳喚等措施。不論從理論上還是從實踐需要出發，就沒有必要再保留或完善留置這種強制措施。

留置盤問這一項行政強制措施規定得較早，其實施以來的十幾年也是我國法制發展變化最快、最深刻的時期。留置，在某種意義上說，就相當于期限縮短和限制的“收容審查”。留置盤問是限制甚至剝奪人身自由的措施，而未設置嚴格的審批程序，導致司法實踐中的濫用和侵權。公安機關甚至主要是派出所，集留置盤問的決定權、執行權于一身，是導致司法實踐中留置盤問被濫用的重要原因。留置盤問這一規定現在已經過時，留置盤問存在的諸多問題不僅不利于人權的保護，而且有損社會主義法制，有損黨和政府的形象，對于構建和諧社會有著極大的負面影響。因此，對于留置盤問這一與時代要求不合拍、與現行《憲法》《刑事訴訟法》等上位法相沖突的強制措施。應當予以廢除。

責任編輯劉風剛