中國消費者保護法的回顧與前瞻

丁　楊

摘要：我國消費者保護法的研究與實施是伴隨著我國消費者問題日益深化和市場經濟建設的不斷推進而逐步展開的。在過去30年的時間里，打造了一批保護消費者權益的平臺，確立并推動傾斜保護基本理念，矯正了經營者、消費者雙方失衡的地位。但是，也存在著對消法相關概念認識上的混亂、消費者協會的地位弱勢、消費者維權途徑不暢等問題。新時期要提升我國消費者保護工作的水平，須進一步厘定消法相關概念與制度。改革消協調解機制，疏通消費者維權途徑。

關鍵詞：消費者保護：回顧：前瞻

中圖分類號：D923.8文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08-0088－03

一、中國消費者保護運動所取得成就

放眼世界，隨著市場經濟的不斷發展，消費者問題作為經濟發展的副產品逐漸進入人們的視野。而消費者運動則是消費者問題逐漸堆積并且爆發的必然結果，消費者保護法的制定又是消費者運動的必然產物。在20世紀50年代至60年代，世界范圍內的消費者保護運動開始爆發，各國消費者運動的興起對消費者權益的保護法律制度的發展起到了巨大的推動作用。而在我國隨著改革開放政策的實施，“促成了我國商品經濟的極大發展，同時也發生了嚴重損害消費者利益的社會問題”。隨著黨和政府的不斷重視、消費者問題的愈演愈烈及其法治需求之迫切，均為我國消費者保護運動的興起與消費者保護法研究的繁榮提供了重要契機。經過實務界與理論界的不懈努力，我國消費者保護運動取得了累累碩果，其中尤其值得肯定的成就包括以下幾點。

1頒布大量消費者保護方面的法律法規。實現了消費者權益保護的法制化。我國早在1985年就啟動了全國性消費者權益保護法的立法工作，在1987年就有沈陽市和福建省的地方性消費者保護規章與法規產生。到1989年已有27個省級地方性消費者保護法規出臺。在1993年10月31日第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國消費者權益保護法》，這是我國保護消費者權益的基本法。與此同時，我國許多法律法規中也制定了大量關于消費者權益保護的法律法規，主要有：《藥品管理法》、《化妝品衛生監督條例》、《進出口商品檢驗法》、《產品質量法》、《反不正當競爭法》、《食品衛生法》、《商標法》、《廣告法》、《價格法》，等等。進入到21世紀，我國各地方消費者保護法規又進入到新一輪的制定與修訂熱潮當中。諸如2000年10月29日，浙江省人大常委會批準了新修訂的“浙江省實施《消法》辦法”。浙江的“新辦法”突出表現在醫療方面首次規定了患者的諸多權利，將患者納入消費者的范圍。2002年底，上海市把一些國際慣例第一次寫進新修訂的《上海市保護消費者條例》，他們把產品召回制度、消費信息發布制度、保護消費者隱私權、個人信息保密權等國外在保護消費者權益方面的先進經驗都補充到修訂后的條例中去。2003年9月26日，新疆通過《實施消費者權益保護法辦法》，規定了對房地產商欺詐行為增加賠償的責任。這些立法上的擴展，使得加工維修業、娛樂業、美容美發業、旅游業、照相沖印業、商品房開發、住宅裝修、電視購物、網上購物、農資等20多個行業納入消法的調整范圍。這極大地增加了消費者保護的領域和力度。可見。雖然我國保護消費者權益的立法起步較晚，但發展迅速，現在已經基本形成了比較完善的消費者保護法律體系，我國消費者保護工作走上了有法可依的統一發展道路。

2成立了消費者保護組織，打造了一批保護消費者權益的平臺。1983年5月，河北省新樂縣成立了全國第一個消費者組織。經國務院批準，1984年12月26日，中國消費者協會在北京宣告成立。它標志著中國有組織的消費者權益保護工作從此拉開了帷幕。目前，全國共有縣以上消費者協會組織3254個；其中省、自治區、直轄市31個，計劃單列市15個，地(市)385個，縣(市)2823個。在農村鄉鎮、城市街道建立消協分會26169個。我國各級消費者協會推動和配合有關部門制定保護消費者權益的法律法規：受理消費者投訴，為消費者排憂解難。在受理投訴中，各級消協突出抓了如商品房買賣、電信服務、醫療服務、各類中介服務、煤水電供應服務、不平等格式合同等熱點、難點問題的解決；開展對商品和服務的社會監督，努力為消費者營造良好的消費環境：開展宜傳教育，提高消費者維護自身權益的意識和能力；開展消費指導，幫助消費者實現科學、合理、健康消費；發揮“橋梁”作用，積極向黨和政府反映消費的意見和呼聲；開展對外交往，加強保護消費者權益的國際合作。目前，中消協已與世界上30多個國家和地區的消費者組織建立了工作聯系。通過這些國際交流活動一方面擴大了我國消協在國際上的影響；另一方面，也使我國消協了解了國外開展保護消費者工作的基本情況，學到了許多有益的做法和經驗，推動了我國消費者運動的發展。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的進一步發展，消費者協會必將在國家的政治經濟生活中發揮越來越大的作用。

3確立并推動傾斜保護的基本理念，矯正了經營者、消費者雙方失衡的地位。消費者的弱勢地位根植于商品經濟本身。首先，消費者的經濟力量微弱。為了實現自身利益的最大化，經營者有時采取偷工減料、摻雜使假等手段降低生產成本。而成本的肆意降低必將使得消費品對消費者的人身和財產造成損害的風險極大增加。消費者以分散、獨立的姿態在市場上出現，和大公司、大企業的集中、聯合形式形成鮮明的對比，造成交易能力上的不平衡，并且這種弱者的真相被掩蓋在形式平等的市場交易面紗之下。其次，經營者和消費者的信息嚴重不對稱。消費者的合理消費需要依賴經營者的信息披露，然而，對商品信息的天然壟斷使得經營者有選擇地公開所售商品的信息，甚至編造虛假信息，誘使消費者錯誤消費。再次，消費者在消費時缺乏組織，力量單薄又分散獨立，在一定的時空內很難聚力維權，從而淪為經濟上的從屬者。消費者具有人性上的弱點，常常以自己的興趣、愛好、虛榮、僥幸來進行交易，缺乏經濟上的合理性。因而在消法的制定上，其理論依據在于消費者弱者地位，其價值目標在于實質正義，其立法政策在于傾斜保護。基于上述理解，消費者保護的理論認為，公正的立法者應當認識到消費者所處的這種弱勢地位，站在消費者的立場在法律上給予他們適當的傾斜，采取特殊的保護，矯正經營者、消費者雙方失衡的地位，實現社會的實質公正。一系列充分體現著弱者保護和傾斜保護的法律的出臺(如1994年的《勞動法》、2002年的《中小企業促進法》、2007年的《勞動合同法》和《反壟斷法》等)，共同推進了這一理念的逐步確立。

二、中國消費者保護法研究與實施中存在的問題

我們應該清醒的認識到，消費者保護法并不是萬金油，不能解決一切問題。消費者權益的保護也絕非一部《消費者權益保護法》的出臺就得以一勞永逸地解決。當我們盤

點我國消費者保護法所取得的成就時，同時也必須反思這其中的不足；只有這樣。我國消費者保護法的研究與實施才能揚長避短、繼往開來。總結起來，這30年的消費者保護法的研究與實施存在以下幾個比較突出的問題。

1對消法相關概念認識上的混亂制約了對消費者權益的維護。從消法制定至今，對消法某些概念認識上的分歧以及各地司法、行政機關在消費者維權實踐中的不統一，削弱了消法在維護消費者權益上功能的發揮。諸如，何謂“消費者”?消費者是僅限于自然人還是包括法人?又如，如何界定“生活消費”?知假買假的行為可否適用消法第49條的懲罰性賠償制度?顯然，我國消法沒有給“消費者”規定明確的定義。因此，個人和單位都有可能成為“消費者”。然而，若將單位作為一般消費者加以保護，違背了消法制定的本意，對一般經營者來說有失公平，也有害于對個人消費者提供更有力、更明確的保護。同時，由于《產品質量法》調整的是生產消費關系，若不將“生活消費”與“生產消費”做出概念上的厘清，勢必在消費者權益保護的具體工作中，引起法律適用上的錯誤與混亂。而司法界對“王海現象”等一系列有代表性的、消費者利用消法上的“立法空白”所進行的自發維權行動一直未形成統一的司法尺度，這都最終導致消費者合法權益不能得到有效之維護。上述表象，一定程度上也折射出人們對消法相關概念認識上的分歧與混亂。

2消費者協會(以下簡稱消協)的弱勢地位削弱了消法保護消費者功能的發揮。消協的性質決定了它的先天不足。迄今為止，沒有一部法律能夠準確定位消協的性質、職能、發展方向。對消協各方面界定的模糊性，使消協不能伸展手腳充分發揮其調解功能。而消協的經費由政府和社會團體資助，消協內部運作方式的行政色彩非常濃厚，缺乏透明性，消協的這種半官方性質使之在調解過程中既要維護消費者的利益，又要考慮政府特別是一些壟斷行業的利益，偏離了組織的宗旨。同時由于缺乏具有可操作性的外部法律加以規范，因此“自治性組織”的界定決定了消協沒有執行權與強制力。而在消費者鼓足勇氣向消費者協會尋求幫助之后。個別消協組織的調解經常對當事人采取“勸、拖、判、誘”的隱蔽方式，以犧牲一方當事人合法權利為代價來提高調解成功率，這相反助長了經營者的氣焰。還有企業對消協的干預采取應付態度，結果只是在表面上解決了爭議，而不提供根本的解決方案，因此后患不斷。加之消協調解所達成的協議沒有法律效力，當事人反悔導致消協反復調解的情形也并不少見。最后在消費者不得不尋求法院幫助保護其權益的情況下。消費者組織又缺乏代表全體消費者的訴訟資格。因此，大眾對消協調解的效力信心不足，導致要求消協調解的比例不足。在實際生活中，消費者權益受到侵害時很少有要求權利救濟的，很大一部分消費者甚至放棄投訴。總之，這二十多年消費者協會的發展，并未真正成為我國消費者權益的有力守護者，對我國消費者權益的保護的推動作用也顯得不夠強大。

3消費者維權途徑不暢不利于其依法保障自身正當權益的實現。維權途徑是保護消費者權益的關鍵，雖然現行《消法》第三十四條為消費者提供了協商和解、調解、申訴、仲裁和訴訟五種維權途徑，但實踐中并不能很好地發揮作用，究其原因是由于行政機關缺乏解決民事糾紛的相應機制：仲裁方式缺少現實的操作可行性；訴訟成本過高使得消費者望而卻步。我國的國情決定了通過行政救濟途徑較司法等方式更為快捷，且易于廣大消費者接受，然而實際操作中卻受到行政機關各部門分工不夠明確、一個部門制定消費者權益保護的規章或受理消費者投訴，有可能受到因涉及其他部門的權限而裹足不前的摯肘。與此同時，我國又缺乏一套有效的消費者權益仲裁機制，在仲裁庭的構成、組成成員和經費保障等方面，都沒有相應的法律依據來專門用于解決消費者權益糾紛。而通過現行的民事訴訟制度來解決消費糾紛，消費者無疑將在訴訟費用、律師傭金、時間消耗、舉證責任等方面承受比經營者更為高昂的訴訟成本，根據理性經濟人的選擇，這勢必迫使處于弱勢地位的消費者放棄通過訴訟維護自身正當利益的實現。所有這些問題，都集中反映出我國對于包括消費者權益實現在內的消費者保護法的研究與現實的脫節，以及人們對改變這種現狀的期盼。

三、中國消費者保護法的未來走向

未來我國消費者保護法應如何發展?在對“而立之年”的改革開放后經濟法學進行展望時，不能忘記做這樣的追何。依筆者之間，欲使我國消費者保護法的研究與發展為我國經濟法學發展和經濟法治建設做出更大的貢獻，需要做多方的努力；其中尤為重要的，是做好以下幾個方面的工作。

1厘定消法相關概念與制度。要回到我國消費者保護的實踐中，樹立問題意識，主動發現問題、力圖找準問題，以便為消費者保護法的研究與實施提供精確的靶向。由于消費者權益不是一項權益，而是一束權益，隨著市場經濟的發展，營銷方式的變化，特別是網絡經濟等虛擬經濟的出現，不僅消費者權益的內容進一步擴張，消費者權益保護的主體將來也會進一步擴大。因此不僅立法上應明確保護消費者弱勢地位的立法宗旨，在司法實踐中更要對“消費者”、“生活消費”等概念做出有利于消費者合法權益保護的傾向性解釋。像電信、互聯網、金融、保險、醫療、交通、教育、旅游、購房裝飾裝修等新興領域的消費者群體將會進一步擴大。因而1994年制定的《中華人民共和國消費者權益保護法》中籠統規定了消費者的九項權利(具體包括：安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償權、結社權、獲知權、受尊重和監督權)已經不足以全面有力地保護消費者。因此需要完善相關立法，尤其是服務領域的相關立法力度。分別對典型的消費者合同(尤其是醫療合同、旅游合同、住宅商品房預售合同及買賣合同、小區住宅物業管理服務合同、旅游運輸合同以及其他通常以消費者為相對方的提供勞務或者服務的合同等)分別進行規定。同時進一步強化經營者實施欺詐行為應承擔“雙倍賠償責任”的嚴厲法律責任，旗幟鮮明地支持消費者實施的在法律無明文禁止范圍內的維權活動，甚至包括知假買假等行為，為廣大消費者提供全面高效的法律保護。

2改革消協調解機制。弱勢團體站在弱勢群體角度的維權行動不僅有效維護了弱勢群體的合法權益。而且有力推動了社會的發展。消協調解的改進是一個長期的、巨大的工程，應從多方面予以考慮。借鑒境外很多消協組織都是獨立于行政部門的自治組織之經驗，將來要逐漸改變消協的半官方性質，實現其完全自治。本著促進消費糾紛合理、高效的解決，切實保證消費者的合法權益之目的，建立消費者協會和行業協會間協調機制。轉換政府角色，減少不必要的行政干涉，為雙方提供一個溝通的橋梁。與此同時，由于消協調解人員的素質、能力關乎著消費者對消協組織維權能力的期盼與認識，因此優化消協人員，提高消協調解人員素質顯得重要并且迫切。最后，在消費者與經營者達成調解協議的情況下，通過新聞媒體對不履約的經營者進行披露，迫使其為維護自身聲譽而自動履約：必要時對調解協議加以公證，使其具備法律效力，以此對履行調解協議進行監督和促進，最終達到保護消費者權益的示范效應。消費者“權利的實現不只是權利者在經濟上和心理上滿足。而且還有更深刻的含義。權利實現的結果，一方面給予了加害者應有的懲罰，另一方面可阻止將來再出現同樣的違法行為，從而起到了與被害者獲得滿足同等重要的社會作用”，并最終保證廣大消費者的合法權益在消費者組織的保護下實現到位。

3疏通消費者維權途徑。在探索消費者通過行政機關解決維權問題時，建議參照《環保法》的立法模式，給予工商行政機關權益糾紛行政裁決權。工商行政機關擁有具備豐富市場管理經驗和執法素養的人員，作為事實上國家市場管理的專門機關，立法上賦予工商行政管理機關行政裁決權，將充分發揮其體系完備并且與消費者、經營者聯系密切的優勢，有利于高效地處理消費糾紛，將問題處置在萌芽階段，既保護了消費者的合法權益，同時使得工商機關調解糾紛的行為法制化。同時，為方便小額糾紛的簡便仲裁，可在消費者協會機構內，參照勞動行政部門設立的勞動爭議仲裁委員會，相應地增設獨立的“消費者權益仲裁庭”。仲裁庭成員從消協、律協、專家學者中聘請，仲裁的費用視仲裁結果按責任與比例承擔。這既是消費者保護機制的一種積極探索，也是消費者保護機制的一種有益嘗試，在個別城市試點若取得成功可進行推廣。在消費者維權進入到訴訟階段后，為真正實現消法“方便消費者訴訟”之立法本意。可參考行政訴訟制度和國外消費者訴訟的特殊制度設計，適當照顧消費者的弱勢訴訟地位，建議一套不同于傳統民事訴訟制度的消費者訴訟程序，包括賦予消費者組織的起訴資格、賦予消費者公益訴訟主體資格、確立消費者訴訟對同類產品的普遍約束力、為消費者訴訟設計特殊的程序與舉證責任等。㈣可以說，發掘并回應消費者維權途徑中的法律問題，應當成為我們未來消費者保護法研究與實踐的使命。

責任編輯梅瑞祥