規制的多元博弈及其對規制行為的負面影響

金今花　王紅梅　周　芹

摘要：規制的多元參與主體為了實現各自的利益訴求點和更高層次目標而展開的多元博弈之過程中。存在對規制行為的負面影響。這些負面影響主要體現在規制越位與缺位并存、規制行為的短視性、規制能力建設的忽視以及規制俘虜。

關鍵詞：利益集團；多元博弈；規制俘虜；規制行為

中圖分類號：F123文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08-0082-03

一、規制的多元博弈

規制的參與主體由規制機構、行政、立法、司法機關、利益集團、新聞媒體以及公眾等不同規模、不同角色、不同影響力的組織構成。

(一)規制的多元參與主體

規制機構是指具有一定的獨立性、通過依法制定相關規范標準，對市場主體的經濟活動以及伴隨其經濟活動而產生的社會問題進行規范和控制，并透過準司法的行政程序執行和發展這些標準的機構。在一般情況下，規制機構以規制法規或政策的形式去界定市場競爭的規則和標準。這對處在競爭格局的企業之間和消費者的利益格局產生非常重要的影響。規制機構在制定規制政策和法規的過程中必須綜合考量多元利益集團各層面各角度的利益訴求以便最大限度增大公共利益的滿足程度。實現多元社會的多元需求。但是，規制機構也有自身的利益和偏好，這種傾向必然會影響規制政策的公共性，為了保證規制利益分配結果的相對公平，行政、立法、司法機關以及新聞媒體和公眾將在不同程度上扮演監督與制衡的作用。此外，被規制的客體之間也為了爭取到一個更大的份額，對規制者展開游說策略，并采取制度、規則、程序以及行為層面的各種舉措以便巧妙地周旋于各個參與主體之間展開實力的較量。在這一過程中，每一個理智的主體十分清晰地意識到，這種多元博弈和實力較量必須維持一定的利益分配比例和力量平衡，否則有些弱勢主體之間可能建立戰略聯盟而直接對抗強勢主體，或者采取極端措施而集體退出博弈舞臺以此中斷規制的制訂過程。這是規制博弈的各參與主體所不愿意看到的結局。為了保證規制政策行為的延續性和相對穩定性，被規制的利益集團之間在相互競爭的過程中被迫實現短暫的合作與妥協。于是，規制過程轉變為規制者之間、被規制者之間、規制者與被規制者之間、規制者與行政、立法、司法機關之間、規制者與新聞媒體、公眾之間多層面多主體多角度錯綜復雜的利益博弈。

(二)規制者之間的博弈

規制者之間的博弈主要圍繞規制權展開。因為掌握規制權相當于擁有了許多特權，利用這些特權可以在博弈中增加交易的砝碼和改善談判的條件。因此，規制者之間必然會圍繞行業規制權展開各種形式的較量和爭奪。

規制部門之間為了行業規制權展開的激烈爭奪體現了規制者之間圍繞著稀缺的行業規制特權所進行的反復的博弈過程。這說明行業規制權是一種稀缺的資源，掌握這種稀缺資源的部門就能為本部門及其成員帶來許多利益。因此，任何規制機構都希望擁有行業規制權。它們之間的較量對規制行為的方向與內容必然會產生一定的影響。他們的精力并非集中在如何制定公平、公正而有效的規制政策以便提供客觀的競爭規則以維護市場秩序，而是集中在如何牢固地掌握稀缺的行業規制特權，如何為本部門增加部門利益和特權利益。

(三)被規制者之間的博弈

規制權的稀缺性很容易引發規制機構的尋租行為。只要規制機構人為制造短缺進行設租，為了獲得有限的市場準人權，凡是具有獨立經濟利益的市場經濟主體都將加入與政府博弈的行列。在租金總量有限的情況下，哪家企業獲得優先進入權將取決于企業之間的競爭。企業之間的博弈分為合作和對抗兩種基本形式。合作博弈是指企業之間為了達到各自的尋租目標，在博弈過程中相互溝通和諒解直至妥協，最終達到目標一致的博弈方式。合作博弈的基礎在于企業之間認識到只有合作才能實現利益共贏。對抗性博弈指的是企業為了獲得優先進入權而在相互之間進行不妥協的競爭方式。對抗性博弈雖然給企業帶來損失。但如果企業在對抗性博弈中取得優先進入權，或另一企業由于對抗失敗而主動退出競爭，企業也可能減少成本，并取得壟斷租金收入。

(四)規制者與被規制利益集團之間的博弈

被規制的利益集團為了實現自身利益最大化，不僅和其他企業展開競爭，而且將設法對規制政策的制訂與執行過程施加影響。由于規制政策的制訂權掌握在規制者手中，被規制的利益集團必然會格外關注規制者的動向，以便及時了解規制政策的走向并分析在不同規制政策下本集團可能受到的影響。為了保證規制政策對本集團有利。利益集團將采取游說活動等措施。

反過來，規制機構的行為也會受到來自被規制利益集團的影響。如果規制機構能夠以公平、公正的姿態處理規制事務，并制定和執行規制政策，在合法競爭者中間就可以樹立作為仲裁者的威信和地位，規制政策也將受到眾多合法經營者的支持。但是，如果規制機構抵擋不住少數利益集團的俘虜攻勢，接受其非法利益，規制機構不再扮演客觀公正的仲裁者角色，而是變成該集團的代言人，必將失去作為規制者的合法性基礎。

(五)規制機構與行政、立法、司法機關、新聞媒體、公眾之間的博弈

為了保證規制的公共性，行政、立法、司法機關、新聞媒體和公眾被賦予了監督與制衡規制政策的制定與執行過程的使命。例如，美國規制機構的規制權來源于立法機構的授權，立法機構通過制定專門的授權法案，設立專門的規制機構進行規制。規制機構所制訂的規制政策首先要接受行政系統內部的審核，然后由立法機關進行立法審查，負責審核規制規章的合法性基礎。如果規制政策受到行政系統和立法機關的否定，規制政策將被要求進行修改甚至廢棄。同時，司法部門進行司法復審以做出基本價值的判斷。此外，新聞媒體也對政府規制過程進行輿論層面的監視。他們通過及時地捕捉規制政策制定與執行過程中的細節，促進規制過程的公開化與透明化。另外，公眾對規制的參與和監督的作用也得到了強化。雖然它們缺乏嚴密的組織性而經常遭受搭便車行為之困擾，但是，組織起來的公眾所具有的行動能量是絕對不可小視的。因為，他們在反復的交往過程中逐漸建立固定的和相互聯系的游戲規則和調解機制，從而使他們之間的合作得以空前的強化和穩步的發展。…他們一旦組織起來，將通過各種各樣的途徑與方式向規制過程的每一個環節進行滲透，以正式的和非正式的形式左右規制政策的基本走向。

二、規制的多元博弈對規制行為的負面影響

規制的多元博弈對規制行為的負面影響集中體現在規制越位與缺位并存、規制行為的短視性、規制能力建設的忽視以及規制俘虜等方面。

(一)規制越位與缺位并存

規制者之間的博弈主要圍繞規制權展開。由于掌握規制權相當于擁有了許多特權，利用這些特權就有尋租的可能，因此，任何規制者都希望擁有行業規制權。它們之間的

博弈愈演愈烈已演變成爭奪。這種爭奪對規制行為產生的影響體現在政府規制越位與缺位的并存。

規制越位是指，規制行為超越糾正市場失靈的范圍，抑制市場經濟的內在活力和正常發展，造成資源配置的扭曲。因為“有些經濟規制壓制技術革新、姑息低效率，引起工資和物價的螺旋式上升，導致資源的無效配置。”規制出現越位的領域一般都集中在“有利可圖”的領域。在利益驅動下，規制機構自我擴張的內驅力使得規制越位的情況日益嚴重。這就是行政審批項目過多過濫，超出市場競爭主體的承載力和支付力，嚴重影響企業正常發展的根本原因。

規制缺位是指，在需要采取政府規制行為的領域出現了規制缺位，市場失靈現象得不到糾正，未能避免社會福利受損。例如，市場經濟急需的電信法等法律至今仍未出臺，規制法律供給嚴重不足。又如在消費者保護、健康與衛生、環境保護等方面出現社會福利受損，規制機構所提供的規制服務在數量和質量上難以滿足人們的需求。規制出現缺位的領域一般都集中在“無利可圖”的領域。規制機構均把精力集中在有利可圖之規制權的爭奪，對那些無利可圖的領域則采取袖手旁觀的態度。

(二)規制行為的短視性

規制者為了提高自身的地位，掌握制訂規制政策關鍵條款的權力，將設法在短期內提高規制績效，增加規制業績，為掌握實權增加砝碼。這種動機反映在規制行為上那就是規制行為的短視性。

規制的短視性是指，為了短期內提高規制績效，規制者刻意回避有些規制所能帶來的長遠的和深層次的利益，代之以急功近利的方式追求規制短期利益。在規制的多元博弈過程中，規制者之間的權力斗爭和被規制利益集團對規制權的推崇也在客觀上迫使規制者在短期內取得明顯的規制業績，以便提高在規制系統內的地位并強化規制決策權。這種短視行為將不可避免地促使規制政策偏離公共利益之軌道，對市場競爭秩序產生不利影響。

(三)規制能力建設的忽視

規制能否糾正市場失靈，在很大程度上取決于政府的規制能力。如果規制能力不足而無法充分地滿足多元社會的多元需求，那么極有可能造成被規制者之間爭奪優先進入權而展開競爭。他們為了占據優勢，必然會通過游說、疏通甚至利用非法途徑去爭取于己有利的規制政策獲取優惠或差別待遇。在被規制利益集團的俘虜攻勢下，規制者為了滿足正當途徑難以實現的各種利益，在規制政策的制定與執行過程中做出違背規制立法目的和原則的尋租行為。在這種背景下，規制者的注意力將集中在如何才能擠入決策層，如何才能擴大手中的規制權。因為只有強大的規制權才能成為在非法交易中提高談判條件的砝碼。才能為自己帶來更多的非法利益和收入。在這種情況下，規制者關注的焦點不可能集中在規制能力的提高和規制政策質量與效果的提高，而是在于擴大和加強自己在規制機構內外的影響力。

(四)規制者被俘的可能性加大

規制俘虜是指被規制的企業控制規制政策的制定與執行的狀態。這種狀態可能發生在規制者可以創造經濟租金的任何一個規制環節，包括：確定和執行返還比率、進入規制、數量和質量規制以及環境規制等。規制者一旦被利益集團俘虜，就必然會出現規制權蛻變與異化，規制的執行將逐漸偏離立法的初衷，變成少數利益集團和規制執法者增加非法利益和收入的過程。規制俘虜是由規制行為動機的復雜性、規制自由裁量權的壟斷、被規制者強烈的俘虜攻勢等綜合原因導致的結果。

1規制者行為動機與規制行為

人類的互動行為或多或少都是憑借有意為之的利益、意圖和策略來維系的。規制行為也不例外。有的學者認為規制者的行為同時具有“道德人”和“經濟人”的行為特征。其中，“道德人”假設強調以責任機制規范規制者行為，而“經濟人”假設則強調以利益機制調動規制者的創新意識和工作積極性。規制行為正是在責任機制和利益機制的綜合作用下產生的行為結果。”

事實上，同一個規制者在一種時空組合下可能會表現出消極怠慢的行為，在另一種時空組合下又有可能表現出積極進取的行為。而且，在同一種環境下。不同的規制者可能因為不同的人性特點和偏好會選擇截然不同的行為取向，呈現出規制行為的復雜性和多樣性。在一般情況下，多數規制者愿意接受成熟的發展勢頭良好的地區或行業的規制業務，而不愿意接受發展前景不容樂觀的規制業務。因為蕭條的地區或行業與成熟且發展勢頭良好的地區或行業相比，其整體宏觀經濟背景存在諸多問題，規制者很難把握規制政策的實際效果。為了鼓勵那些自我實現需求較強的規制人員勇于挑戰風險系數高的規制業務，規制機構應提供一些能夠調動規制人員積極性的制度安排，并且在績效考核中調整其規制政策的效益評價系數，容許在一定的時空范圍內出現反復和失敗。如果規制機構的激勵機制難以滿足規制者正當的利益要求，難以充分調動其積極性，必然會導致人才流失。不僅如此，規制者的不滿情緒很容易被利益集團所利用，規制者被俘的可能性也將大幅提高。

2規制行為的復雜性與自由裁量權的壟斷性：規制者被俘的主觀可能

在規制的互動過程中，規制者復雜的行為動機與自由裁量權的壟斷性造成了規制機構被俘的主觀可能。

規制俘虜理論認為，規制俘虜產生的基礎就是“經濟人”行為動機：規制者和被規制的利益集團都在進行成本收益計算，規制者追求薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大影響力、輕松的工作負擔等，利益集團則希望從規制機構那里獲取于已有利的規制政策。當利益集團為了自身的利益，向規制政策的制定者與執行者提供非法個人報酬時。規制者的自利性行為動機給規制俘虜創造了主觀上的可能性。規制者的人性特點具有經濟人假設、道德人假設、社會人假設、Y理論假設以及自我實現人假設等復雜的一面，只有從縱向和橫向以及多層面綜合地分析規制者行為動機才能夠全面了解規制行為特征。如果規制機構不能夠提供積極、合理、有效的激勵措施，那么在復雜行為動機的驅使下規制者將很難抵擋利益集團的俘虜攻勢，他們甘愿成為利益集團的“俘虜”。

此外，規制機構自由裁量權的壟斷性特征也給規制俘虜提供了另一層面的主觀條件。自由裁量的規制權是指，當沒有法律規定或者法律條文規定得不夠明確時，規制人員將根據規制事務的事實、證據，依據法理和糾正市場失靈維護社會公共利益的規制立法初衷做出合理、公平、正義的一種選擇性的自由裁量權力。從法理上講，自由裁量權是規制權力的重要組成部分，它是規制機構提高規制效率所必要的權限，它能使規制執法者審時度勢、權變機動。可以靈活地處理規制事務。但是，自由裁量權在具體適用上存在很多問題。例如，規制人員在執法過程中存在濫用自由裁量權違背規制立法目的和原則的尋租行為。規制機構以壟斷性的規制權為依托，可以進一步擴大和加強自身擁有的自由裁量范圍和權力，這為規制俘虜提供了另一層面的主觀條件。

3被規制者的俘虜攻勢：規制機構被俘的客觀條件

被規制的利益集團為尋求壟斷利益而采取各種措施，他們試圖影響政府規制機構的決策行為，以便在規制政策的制定與執行過程中增加本集團的利益。

被規制利益集團對規制機構采取的俘虜分為制定和執行兩種角度展開。為了實現自身的利益，被規制的利益集團將通過提供非法的、秘密的個人報酬的方式影響規制政策的制定。對制定者的俘虜是為了本集團的利益尋求政策層面的保障，這種保障以堅定的權力為后盾，為利益的實現提供堅實的基礎。因為每一件規制政策的出臺意味著規制權力的授予或分配。而權力是維護潛在利益的最可靠的基礎。除了對政策制定者展開俘虜措施以外，被規制的利益集團還針對執行者采取俘虜攻勢，以便影響規制的執行行為，使得規制行為有利于本集團利益的實現。被規制利益集團對規制執行者展開俘虜攻勢的目的是，促使執行過程演變為借助規制之名實現本利益集團的實際收益并增加經濟利潤的過程。這種俘虜攻勢為規制機構最終被俘創造了客觀條件。規制系統一旦具備適宜規制俘虜的主客觀條件，規制機構被財力雄厚的利益集團“俘虜”的可能性將進一步加大。

雖然規制在糾正市場失靈方面依然扮演著其他制度難以替代的作用，但是，由于規制的多元參與主體之間多層面多角度復雜的博弈過程卻帶來了規制越位與缺位并存、規制短視以及規制能力不足、規制俘虜等諸多負面影響，致使規制的合法性、合理性基礎遭到嚴重質疑。在這種背景下，如何監督規制機構、如何規范規制行為、如何正確評價規制績效等問題成為了規制研究者不可回避的一個焦點問題。

責任編輯梅瑞祥