城市社區治理內涵研究

胡　祥

摘要：社區治理需要將政府、社區自治組織、第三部門等團結起來，整合各自的資源形成社區內部的合力，以有效的解決社區公共事務。社區是居民獲得公共產品的重要場所，在這個層次上所提供的公共產品數量多少、質量優劣與社區居民的利益直接相關?？晒┻x擇的社區公共產品供給模式有政府直接供給模式、政府間接供給模式、集體合作供給模式、市場供給模式和其他供給模式等。

關鍵詞：社區治理；公共事務；公共產品

中圖分類號：C912.8文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2009)08－0071－03

治理理論是當前國內外學術界熱門關切的論題，治理理論探討的核心問題是國家——社會的管理方式。它提供了一種新的解決問題的思維方式和目標途徑。毋庸置疑，國家與社會的合作共治才能達到善治(良好的治理)。但是，合作的意義只是我們思考問題的方向和起點，進一步而論，只有對治理的內涵進行具體分析才能使我們的認識更加深刻和明晰。本文從管理社區公共事務與提供社區公共產品兩個層面對城市社區治理的活動內涵展開探討。

一、管理社區公共事務

就治理理論的界定來說，治理是管理方式總和的一種闡釋。全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。格里·斯托克指出“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者，意味著除政府以外，還有其他的公共事務管理者；公共事務管理的過程，就是政府把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會、參與者自主合作構成網絡。使得公共事務管理主體多元化起來的過程。”

如果我們進一步追問的話，既然治理是一種管理，那么管理的權力來源在哪里?徐勇教授提出在治理的邏輯結構中，公共權力是最為核心的概念，從治理的角度看，公共權力體系應包括國家權力和社會自治權?！霸诂F代社會，因公共事務大量增加，國家權力的公共性(至少在法理形式上)愈益明顯。任何國家權力只有有效地處理公共事務，履行其公共職能，才能維系其統治地位。與此同時，市場經濟的發展推動著社會的自我運轉和公共社會的發育，公共事務大量增多，僅僅依靠國家權力已無法有效治理社會。社會的治理愈來愈需要產生并包含于社會之中的社會自治權的參與。因此，就權力的公共服務性而言，公共權力應是一個以國家權力為主導，同時包含社會自治權的體系”。

公共權力是由社會共同需要而產生的，它的基本作用在于維持、調整整個社會生活的基本秩序，公共權力產生以后，就有行使的主體，這個主體就是公共權力機構。喬耀章教授認為，私有制、階級、國家產生以前，行使公共權力的機構是“非國家機構的政府I”(注：在喬的闡述中非國家機構的政府是指非國家的社會公共機構和組織)。隨著私有制、階級的出現，國家的產生，一方面，“非國家機構的政府I”逐漸演變為作為國家機構的政府，另一方面，“非國家機構的政府I”的主體性歷史地位并沒有因為逐漸被作為國家機構的政府所取代而完全喪失自己的存在和發展，并且以“非國家機構的政府Ⅱ”的形式與作為國家機構的政府并存。相互作用，相互轉化。隨著階級的消滅和作為國家機構的政府消亡，人類社會將進入“非國家機構的政府Ⅲ”及其公共權力的新的歷史時期亦即馬克思所說的“自由人的聯合體”的境界。

劉德厚教授強調，“由于社會中公共利益的不同。所處的社會條件不同，在表現社會關系中的作用與程度不同，它不一定都具有全局性利益關系的地位。公共權力所支配的公共利益，也可能是局部的。所以，公共利益又分為全局性的公共利益和非全局性的公共利益，由此，公共權力又可分為社會的公共權力和政治性的公共權力。但是，長期以來，中外傳統的政治學往往把公共權力等同政治權力，又進而把政治權力完全等同于國家權力，將各種形式的政治權力作為政治的本質看待。其實，嚴格地說，政治權力是政治功能的表現，是對政治利益關系進行調控的工具，政治權力不是政治的本質。”

因此，我們可以認為公共權力存在于社會公共領域。以對公共事務的處理為內容。把公共權力體系劃分為國家權力與社會自治權，將公共權力行使主體劃分為作為國家機構的政府和非國家的社會公共機構和組織。這就在理論上回答了治理的權力來源問題。

公共事務一般是指涉及社會公眾的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際效果。所謂社區公共事務，在宏觀上，凡是按照屬地原則分擔到社區，以社區為單位去組織、協調、運作的公共事務，就屬于社區公共事務；在微觀上，社區經濟、社區教育、社區衛生、社區體育、社區文化五大方面的資源以及社會福利、社會救濟是傳統的社區公共事務。在當今的市場經濟體制下，新獨立出來的社區治安、社區服務等也屬于社區公共事務。

社區公共事務是紛繁復雜的。社區治理需要通過合作關系將政府、社區自治組織、第三部門等團結起來。整合各自的資源，形成社區內部的共同合力，以有效的解決社區公共事務問題。

在國外社區治理中，社區公共事務由原來政府單獨負責，轉為政府、社區自治組織、第三部門等共同負責。不過，責任分擔，并不表明政府減輕了對社區公共事務的責任。更不意味著政府可以放棄責任。政府通過提供經費。制定公共政策和公共服務的目標、標準、原則去監督市場和社會主體的承諾與運行狀況，并致力于發動一切力量，為社區提供高質量的公共服務，促進社區公共利益和福利的擴大。

在我國，政府作為公共利益的代表者，政府具有其他一切社會組織不可替代的社區治理責任。但是對社區公共事務的治理并非要政府全方位干預，政府的職能是對社區公共事務進行規劃、指導、協調、監督和提供經費支持。政府可以通過一定的手段合理配置資源。組織引導社區自治組織、第三部門組織等來關注社區公共事務的治理，以滿足社區居民對社區經濟、社區衛生、社區服務、社區醫療，社區治安等多方面的要求。為此，一方面要大力加強社區自治組織建設，調動社區自治組織在社區公共事務管理上的積極性和自主性，使之真正成為社區民眾參與社區事務的自治組織，成為社區民眾力量的組織者和利益代表者；另一方面要注重發揮第三部門在管理方面低成本、高效率、靈活多變的運作優勢，從而降低社區公共事務的治理成本，提高治理效率。與此同時，在社區中應該積極培養公共精神。如果社區中喪失公共精神，那么在涉及社區公共利益時，不負責任、不關心他人、不遵守公共道德的現象就會發生。因此，利用各種可能的途徑在全社會加強宣傳，喚起公眾和社會組織對公共利益的關注，弘揚社會資源共享和互助互愛的傳統美德，消除公共事務無人關注現象。社區才能變得更和諧更美好。

二、提供社區公共產品

按照薩繆爾森的觀點，所謂公共產品就是所有成員集體享用的集體消費品，社會全體成員可以同時享用該產品：而每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該

產品的消費?；蛘哒f公共產品是這樣一些產品。無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里。這個定義是從受益的非排他性和消費的非競爭性特征來界定公共產品的概念。根據產品是否具有非競爭性和非排他性兩種特性，我們可以對產品做如下分類。

學者陳偉東、李雪萍曾對社區公共產品的特征、屬性及分類作出了積極的有意義的研究。陳偉東、李雪萍根據社區產品的兩個內在屬性(是否具有排他性是否存在競爭性)將社區產品分為四類：一是個人物品，即有排他性與競爭性的產品；二是收費產品，即有排他性但無競爭性的產品：三是共用資源，即無排他性但有競爭性的產品：四是集體產品。既無排他性也無競爭性的產品。二位學者還將社區產品的屬性及分類作了一個清晰的圖表(見下圖)。

如果與產品的一般分類作對照的話。就會發現陳偉東，李雪萍社區產品分類表中個人物品對應私人產品，集體產品對應公共產品，收費物品對應俱樂部產品，共用資源對應公共資源，因此，陳、李二人對社區產品的劃分及其列舉是科學的，同時也加深了我們對社區產品的認識。

自從亞當·斯密以來，在古典經濟學框架中，政府與市場一直被認為是兩種不同的資源配置方式。傳統經濟學一般也遵循市場秩序處理私人產品，而用國家秩序來處理公共產品，實踐證明，無論是市場秩序還是國家秩序，這種二分法有一定的合理性，但是這種理論判斷對于復雜的現實事務顯得過于簡單。諾貝爾經濟學獎獲得者肯尼斯·J·阿羅曾說，“在這些公共事物方面，市場沒有發揮作用；霍布斯的可怕的主權者也沒有干預以使其處于正常，即使是福利經濟學家所討論的最低限度的補救，如征稅或者可轉讓的許可證，也不存在?！?/p>

市場雖可以有效的配置資源，但市場在公共產品上具有自己無法克服的缺陷。市場制度無法提供質量和數量令人滿意的公共產品，這一問題的根源在于私人利益與公共利益的矛盾，在現實中表現為公益性和非盈利性的公共產品無人關注和普遍性的“搭便車”行為。在傳統意義上，無論是在理論上還是在實踐上，政府是公共產品供給的主體，甚至是唯一的主體。政府幾乎壟斷了公共經濟和公共事務領域的一切事務。人們普遍認為，政府擁有從事公共經濟活動的當然合法性。首先，公共經濟活動一般具有成本高、規模大、周期長和收益低等特點，而且不易將“搭便車”者排除在外，因此私人沒有能力或者沒有激勵來投身于公共經濟活動、提供公共產品。其次，政府擁有動用大量社會資源的能力，同時又具有廣泛的代表性，因此，有條件、有能力來從事具有規模經濟優勢和非盈利性的公共經濟活動和提供公共產品。

需要指出的是，公共產品政府供給等于政府生產的觀點也是一種傳統的觀點，現代公共經濟學認為實際上政府提供公共產品并不意味著政府直接生產?，F代社會的產品生產已經演化成復雜的分工體系，不同的功能可以由不同的個體或組織去完成，對公共產品來說，政府可以是供給的主體或最終的責任人，但卻可以將不同環節分配給非政府組織或私人部門去完成。薩瓦斯結合產品供給的安排和生產的不同情況。采用一個連續體來表示從政府部門完全公營到非政府組織完全民營的形式，其中除了政府部門和國有企業外，都屬于政府與非政府組織的合作伙伴關系。

以公共產品理論為分界，公共產品的提供由政府單一主體走向了以政府為主的多元主體。公共產品理論從公共產品的內在屬性出發，通過揭示公共產品與市場機制的內存矛盾，針對不同的公共產品，采用不同的制度安排，形成了多主體的公共產品供給模式，正如文森特·奧斯特羅姆所指出的，“每一個公民都不由“一個”政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務?！?/p>

社區是居民獲得公共產品的重要場所，在這個層次上所提供的公共產品數量多少、質量優劣與社區居民的利益直接相關?！吧鐓^公共產品的屬性本身就意味著：有效供給社區公共產品需要建立多元互動的社區治理結構。”，“事實上，社區公共產品既有純私人物品特征，也有純公共物品特征，屬于混合物品。”，“我們把社區公共產品供給體系中的角色主體分為三大類：安排者、生產者、監督者。公共產品供給體系是在政府、社區組織、其他非營利組織、居民中分解。政府、社區組織和居民都是安排者，企業和居民都是生產者，社區組織和居民都是監督者。”在城市社區公共產品中，政府不可能是唯一的，市場不可能是唯一的，顯然自治組織以及第三部門等也不可能是唯一的解決之道。公共產品的提供是一個多元主體的互動過程。建立在政府、市場和社會三維框架下的多中心模式才能有效地克服單一主體供給的不足，進而才能走出社區公共產品的困境。社區作為公共產品消費的平臺，包括政府、社區組織、第三部門、私人企業、居民在內的多種主體都應該為其提供公共產品。根據各主體的特點以及不同主體擅長供給的公共產品不同，下面列出幾種社區公共產品供給模式。

(1)政府直接供給模式

主要包括基礎設施、教育、街道照明、清潔衛生、排水排污、供水供電、開設公共市場、垃圾回收、地方交通網絡建設，當然也包括地方性制度建設，如法律法規等。

(2)政府間接供給模式

間接供給，是政府通過規范秩序，充分運用政策安排形成經濟刺激，使第三方參與公共產品的供給。公共產品的間接供給主要有以下幾種形式：①合同承包。合同承包是政府與第三方簽訂關于公共產品和服務的合同的方式提供公共產品。②特許經營。特許經營是指政府將經營權授予第三方，允許其在特定領域提供服務。③政府參股。對于那些初始投資量較大的項目，采取由政府參股，吸引民間資金入股參與建設。④政府補助。政府補助是政府給予生產者的補貼，其形式可以是資金、免稅、低稅、低息貸款、貸款擔保等，其作用在于降低消費的價格。

(3)集體合作供給模式

集體合作供給理論，主要是論證社團產權問題。社團是一個組織，它向成員提供可供分享的產品和勞務，并按平等的原則向社團內成員收取費用，所收的費用用于產品和勞務的分攤。這些產品和勞務是社團內的公共產品，社團內的成員既是投資者，又是消費者。產品和勞務在社團內部具有非排他性、非競爭性和不可分割性。這種方式作為政府出面供給的不足和私人無力承擔的那些準公共產品補充，起到資金聚集效應，滿足社區對公共產品的需求。

(4)市場供給模式和其他供給模式

公共產品的市場供給是指在沒有政府介入和強制的情況下。由市場提供公共產品的情形。其他供給模式主要是指以志愿服務、社會捐贈、社會援助等形式提供公共產品。

責任編輯李萍