構建煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的工作機制

張樹杰 羅宏斌

積極推動和建立行政執法與刑事司法相銜接的工作機制,發揮法律監督職能,加大對制售假煙犯罪分子破網追刑的打擊力度,保護國家和消費者的利益是煙草、公安、檢察等機關面臨的一項重大任務。目前檢察機關與公安機關、煙草專賣行政執法機關及有關部門在充分發揮各自職責作用的基礎上,初步建立了煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接機制,基本做到了密切配合,相互協作,實現了信息共享,有效發揮了行政執法和刑事司法的綜合威力。但是,由于缺少相應的具體制度保障,實踐中存在諸多不足之處。因此,必須進一步完善煙草專賣行政執法與刑事司法的銜接機制,從而提高執法效率,減少中間環節,節約行政與司法成本,更好地打擊煙草犯罪,保障破網追刑工作取得更大的成效。在這一領域,筆者做了一些研究,并對構建煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的具體制度提出如下一些設想。

一、獨立機構的建立

該獨立機構是在煙草專賣局內部設立的,專門查處煙草行政違法案件,協調處理公安機關、人民檢察院、工商行政管理部門、交通管理部門、物價鑒定部門等各部門關系,具有獨立執法權的一個綜合執法機構。其設立的目的是建立一支專業化的執法隊伍,集中執法力量,提高執法能力,提高依法行政效率,提高對應急事務處理的應對能力,減少內部協調成本,體現行政公平,使行政執法與刑事司法銜接更為通暢。

主要職責是:查處煙草行政違法案件;協調與公安機關、檢察院、工商局、交通局等各部門的聯合執法工作;負責提出批準移送或不批準移送的意見并經單位領導審批;介入移送案件的刑事司法過程;必要時可以向公安機關、人民檢察院提出異議;需要該機構履行的其他職責。

二、煙草專賣局全程介入制度的建構

煙草專賣局全程介入制度是指煙草專賣局從查處煙草專賣行政違法案件、移交公安機關立案偵查、人民檢察院審查起訴到人民法院審判并判決,再到刑罰執行全過程進行的主導、輔助、追蹤制度。具體構想:

1.主導違法案件的查處。在移交前由煙草專賣局主要負責違法案件的證據收集、事實認定、具體行政處罰等執法活動。

2.輔助、監督公安機關、人民檢察院對移送案件的偵查、起訴。移交后,配合公安機關、人民檢察院進行證據、犯罪情節等可能影響案件最終定罪量刑的各種要素認定,順利完成證據對接,必要時協助抓獲犯罪嫌疑人。在對重要證據、重大犯罪情節等要素認定時,煙草專賣局與公安機關、人民檢察院存在重大分歧的,煙草專賣局享有異議權,可以就爭議事項向公安機關、人民檢察院提請復議。公安機關、人民檢察院應當予以答復。對復議結果仍有異議的,可以向上一級公安機關、人民檢察院提請復核,上一級公安機關、人民檢察院應當予以答復。

3.對人民法院的判決、裁定有異議的,煙草專賣局可以提請人民檢察院行使法律賦予的監督權。特別是針對現實狀況中的緩刑判決過多的現象,提請人民檢察院行使抗訴權,使緩刑變成實刑。無特別情況的,人民檢察院應當根據煙草專賣局的異議提起抗訴。

4.追蹤刑罰執行的過程。該過程主要是對刑罰的執行情況包括假釋、減刑、刑滿釋放等進行追蹤、調查,預防該犯罪分子再次從事煙草違法活動。

三、公安機關提前介入制度的設計

公安機關提前介入制度是指煙草專賣局查處煙草專賣行政違法案件中,遇有重大犯罪嫌疑或情況緊急等情形下,現場通報并提請公安機關立案、共同偵查的制度。

1.提前介入的原則。①秩序優先原則。在可能嚴重影響煙草市場管理秩序的違法行為發生時,秩序優先于任何其它價值考慮,此時,公安機關應當提前介入。②效益原則。在追求秩序價值的前提下,平衡公安機關提前介入成本與及時抓捕犯罪嫌疑人、固定證據、提高證據能力的收益比較原則。

2.提前介入的方式。①煙草專賣局提請公安機關提前介入。②公安機關主動提前介入。主要是對于公安機關自己發現的煙草犯罪行為或接到舉報線索需要公安機關進行查處的煙草犯罪行為。在此情況下,公安機關應利用煙草專賣局的職業優勢,通知煙草專賣局協同立案偵查,以節約行政成本。

3.提前介入的時間。一般情況下,公安機關介入時間可以分為三個階段:①接到重大舉報線索時;②現場發現重大犯罪嫌疑時;③案件查處終結后需要移送時。所謂提前介入主要指前兩個階段,但本研究認為在第二個階段介入是較為明智的選擇。

4.提前介入的標準與條件。①重點打擊的典型案件。②數額巨大的案件。③情節特別嚴重的案件。④需采取緊急強制措施的案件。⑤其它需要提前介入的案件。

5.提前介入后,公安機關與煙草專賣局職責分工。以公安機關為主,煙草專賣局為輔。明確界定《刑事訴訟法》第61條第7項之規定,對于犯罪嫌疑人拒不承認故意運輸煙草制品,但違法運送煙草制品數額巨大,又有其他證據旁證,其具有流竄作案、多次作案、結伙作案嫌疑的,可以先行拘留。

四、執法信息平臺的搭建

包括煙草專賣局內部行政執法信息、案件移送后公安機關的立案偵查信息、人民檢察院的審查起訴信息,還可以包括人民法院的審判信息,生效判決中確定的刑罰執行信息。

1.堅持統一領導。煙草專賣執法部門要積極爭取地方黨委、政府的重視和支持,最好成立一個由各部門負責人參加的領導小組,主管市場管理和大要案查處的統籌規劃,重點規劃煙草執法與刑事司法協同工作的內容和流程,這樣就打破“部門割據”、“條塊分割”的局面,增強了各執法部門之間的配合,提高執法的效率。領導小組也可以協調處理各執法部門權責及執法中的爭議。在這里只要各執法部門多換位思考,克服本位主義,各司其職,齊抓共管,一定能達到聯合執法的良好效果。

2.加強煙草執法與各部門之間的合作。一是與公安部門加強協作,突出“打源頭”。深入研究如何與公安部門緊密協作,運用各種偵查手段,注重抓線索、端窩點、破網絡、追逃犯。對證據認定、法律適用、定性處罰等問題進行研究,提出解決辦法。二是與交通部門加強協作,突出“斷鏈條”。研究與交通部門協作對物流貨運站、客運站進行日常監管的辦法,利用交通超限站和收費站的資源,有效封堵假冒卷煙運輸通道。三是與工商部門加強協作,突出“管終端”。研究加強與工商部門的協作配合,充分發揮對無證經營的管理職能。完善案件移交程序,針對不同無證經營商戶的情況制定不同的整治方案;建立完善聯絡回訪機制,鞏固整治效果。防止無證經營行為反彈。四是與司法部門加強協作,突出“快追刑”。研究如何對案件辦理情況進行監督和協調,促使檢察院等司法部門提前介入案件,及早固定證據,使案件能夠依法快捕快訴快判。

3.優勢互補,互相學習,共同提高執法水平。執法人員要加強與其它執法部門之間的交流、學習,可采取業務座談會、經驗交流、互相講解等方式,推進各執法單位人員業務知識的提高,從而避免因專業、職業的不同而造成認識上的分歧。

4.健全煙草打假信息通報制度。一切打假靠信息,除了應在平時加強對信息的收集外,還應加強與其它執法部門的溝通,逐步實現和他們網絡互聯、數據互通、信息共享,從而增強煙草打假的實效性。

5.建立重大煙草違法案件聯辦制度。煙草專賣執法部門查處重大案件時,應及時和其它司法部門一起成立專案組,共同制定計劃、相互配合、互通信息、發揮各自優勢,形成一個強大的打擊犯罪隊伍,這樣也可以在取證、刑拘、訴訟、判刑等程序達到共識,使犯罪嫌疑人得到應有的處罰。

(作者單位:陜西渭南市煙草專賣局)