我國的稅制改革歷程及基本經驗

林先云

歷經30年經濟體制改革,中國的稅制也發生了巨大的變化。從計劃經濟條件中作為財政收入方式之一的不完全稅收制度,發展演變成為基本適應社會主義市場經濟體制的作為財政收入主體方式的全面稅收制度;從中國改革開放初期至今,中國稅制經歷了三次重大改革。

一、稅制改革歷程

1.1984年第一次重大稅制改革。從1978年年底到1982年期間,黨的十一屆三中全會明確地提出了改革經濟體制的任務,社會經濟結構發生重大變化,由基本是單一的公有制經濟結構逐漸轉變為以公有制為基礎、多種經濟成分同時并存和多種經營方式共同發展的多元結構;國家對經濟的管理方式也由直接控制為主向間接控制為主轉變,計劃經濟逐漸轉變為有計劃的商品經濟;對外交往日益頻繁,封閉型經濟逐漸轉變為外向型經濟。隨著經濟體制改革的發展,稅收體制也發生了變化,改革的主要內容包括:(1)健全涉外稅制。頒布了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》。同時,國務院明確,對中外合資企業、外國企業和外國人繼續征收工商統一稅、城市房地產稅和車船使用牌照稅,初步形成了一套大體適用的涉外稅收制度。(2)流轉稅類的改革。將原工商稅按征稅對象的性質劃分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅四個稅種。(3)所得稅體系的形成。開征國營企業所得稅和調節稅,原有的工商所得稅改為集體企業所得稅,同時調整了稅率,減輕了集體企業稅收負擔。此外,還陸續開征了城鄉個體工商戶所得稅、個人收入調節稅、私營企業所得稅等其他所得稅,并對農業稅加以調整。加上開征的中外合資經營企業所得稅和外國企業所得稅,我國的所得稅體系初步形成。(4)資源稅的建立。開征了資源稅,對開發原油、天然氣、煤炭等自然資源的企業征收,以促進企業加強經濟核算,有效利用國家資源。加上獨立出來的鹽稅,我國的資源稅得以建立起來。(5)特別行為稅體系的建立。為了加強對基本建設投資規模的控制,調節基本建設投資結構,開征了建筑稅。后來為了進一步貫徹產業政策,普遍開征了固定資產投資方向調節稅,原建筑稅同時廢止。除此之外,還先后出臺了燃油特別稅、獎金稅、國營企業工資調節稅、耕地占用稅、印花稅、筵席稅、特別消費稅等。(6)完善地方稅。恢復征收了房產稅和車船使用牌照稅,發布《牲畜交易稅暫行條例》,統一了全國的牲畜交易稅制度,并開征城市維護建設稅、城鎮土地使用稅等一些地方稅種。(7)先后開征了中外合資經營企業所得稅和個人所得稅、外國企業所得稅,并對經濟特區、經濟開發區和沿海開放城市,規定了一些特殊的稅收優惠辦法。之后為進一步擴大對外開放,將中外合資經營企業所得稅與外國企業所得稅合并為外商投資企業和外國企業所得稅。新稅法在原來基礎上實現了三個統一,即統一稅率、統一稅收優惠待遇、統一稅收管轄權。

2.1994年第二次重大稅制改革。1992年10月,黨的十四大確定了社會主義市場經濟體制的改革目標,這對我國的稅制無疑又提出了新的考驗。這一時期的稅制改革,是新中國成立以來規模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的稅制改革。其指導思想是:統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權、理順分配關系、規范分配方式、保障財政收入,建立符合社會主義市場經濟體制要求的稅制體系。改革的主要內容包括以下幾個方面:(1)流轉稅改革。改革后的流轉稅由增值稅、消費稅和營業稅組成,統一適用于內資企業和外資企業,取消了原產品稅和對外商投資企業和外國企業征收的工商統一稅。原征收產品稅的農林牧水產品,改為征收農業特產稅和屠宰稅。(2)所得稅改革。企業所得稅的改革分為兩步,第一步是從1994年起先統一內資企業所得稅,相應取消國營企業所得稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅;第二步,待條件成熟后再統一內外資企業所得稅。個人所得稅改革將原個人所得稅、個人收入調節稅和城鄉個體工商戶所得稅合并,建立起統一的個人所得稅。(3)財產稅改革。開征土地增值稅。對原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等征收資源稅,并將鹽稅并入資源稅。(4)其他稅制改革。合并調整原車船使用稅和車船牌照使用稅。改革城市維護建設稅。下放屠宰稅和筵席稅的稅權,將特別消費稅和燃油特別稅并入消費稅,取消牲畜交易稅、集市交易稅、獎金稅和工資調節稅。

3.2004年至今的第三次重大稅制改革。黨的十六大提出全面建設小康社會的目標,十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,明確了我們在經濟建設和經濟體制改革方面的基本任務,深化稅制改革、調整稅收政策,也是其中的重要內容之一。這次稅制改革的主要內容是統一稅制,以適應加入世貿組織和中國經濟高速發展的要求。2004年稅制改革是在1994年稅制改革的基礎上調整、優化、完善的漸進式改革,是在已有稅收制度基本框架之內作進一步的小幅度的回調,因而,與1994年稅制改革相比,2004年稅制改革是漸進型的稅制改革。具體改革內容如下:(1)完善出口退稅制度。(2)統一內外資企業所得稅,2008年1月1日起施行新的《中華人民共和國企業所得稅法》。(3)調整個人所得稅。2006年1月1日起,工資、薪金所得以每月收入額減除費用1600元后的余額為應納稅所得額;2008年3月1日起,個人所得稅工資薪金所得費用扣除標準由1600元提高到2000元。(4)2004年7月1日起,在東北老工業基地率先試點消費稅增值稅,將中國現行的生產型增值稅轉為消費型增值稅。自2009年1月1日起允許企業抵扣新購入設備所含的增值稅。同時,取消進口設備免征增值稅和外商投資企業采購國產設備增值稅退稅政策,將小規模納稅人的增值稅征收率統一調低至3%,將礦產品增值稅稅率恢復到17%。(5)改革消費稅,實行新的消費稅暫行條例;調整不同排量小汽車的消費稅稅率。(6)下調關稅,2005年起,平均關稅水平從15.3%降至9.9%,逐步兌現加入世界貿易組織的關稅減讓承諾。

二、我國稅制改革的基本經驗

1.中國稅制改革采取了漸進性的辦法。從改革的時間來看,基本上是每十年進行一次重大改革。以十年為一間隔,在實施和鞏固前一階段改革成果的同時,對新稅制進行不斷的檢驗和反思,并根據實際情況開始新一輪的改革。這是一個改革的過程,也是一個穩定的過程,更是一個發展的過程。從改革的實施來看,稅制改革要分步驟進行,不能一蹴而就。一項重大的變革要受到許多方面因素的影響和約束,稅制改革作為經濟改革的一個重要組成部分,牽涉到多方面的利益分配問題,直接關乎每個國民的日常生活,甚至關系到國家利益和我國在國際上的影響,所以任何一項措施和制度的出臺都不能草率,而要綜合研究考證各方面的事物和因素,在條件成熟時進行改革。

2.重大稅制改革具有特殊背景。從改革的背景來看,每次重大的稅制改革都有它特殊時期特殊的改革背景,都是與經濟體制改革的進程相適應的。稅制改革基本上不可能超越整個經濟體制改革的進程。如1983～1984年的改革是在改革開放的大背景下進行的,改革的目標就是適應計劃經濟體制向有計劃的商品經濟體制的轉軌,調節好各方面的利益關系。1993～1994年的重大改革是在確立社會主義市場經濟體制下的改革,按社會主義市場經濟體制的要求,成為這次稅制改革的突出特點。2004年的稅制改革是在我國加入WTO和社會經濟發生巨大變化、中央提出實行科學發展觀的情況下進行的,為進一步完善我國社會主義市場經濟體制服務。所以說,改革并不是隨意地說改就改,而是得符合當時特殊的歷史環境和客觀條件,與整個經濟體制轉軌的進程相適應地逐步推進稅制的改革。

3.經濟的不斷向前發展催動了稅收的改革。新的稅收制度的確立,會對國家經濟的發展產生直接或間接的有效影響,稅收作為宏觀調控的重要手段之一,在我國的社會主義市場經濟建設過程當中發揮了不可或缺的作用。反過來,隨著我國經濟體制和經濟結構的不斷變革與完善、整個社會經濟不斷快速地發展,稅收制度便會表現出與現階段經濟發展不協調的方面,從而不得不改革,以便適應新的環境,促進新一輪的經濟發展。

4.在保持宏觀稅負基本穩定的條件下推進稅制改革。由于稅制改革往往會影響納稅人的利益,如果在稅制變動的同時,采取普遍提高納稅人稅收負擔的做法,肯定會使納稅人產生對稅制改革的反感,從而妨礙稅制改革的推進。中國在稅制改革的過程中,基本上采取了維持總體稅收負擔不變的策略,從實踐的結果來看,這種策略有利于稅制調整和改革的推行。

5.稅制改革與征管制度變革并行推進。稅收制度的改革和稅收征管的改革密不可分的,即使是設計再完美的稅收制度,征稅的效果也要通過科學、嚴密的征管制度來實現。中國在稅制改革的同時,積極推進了稅收征管體制的改革和現代信息化建設,才使得稅收收入能夠持續高速地增長。

(作者單位:安徽建筑工業學院)