對逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的思考

林藝東

選舉是現代民主政治的基礎，沒有選舉就沒有現代民主政治；沒有平等的選舉就沒有真正的民主。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出要“堅定不移發展社會主義民主政治”并“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。十七大的表態意示著我國民主政治發展的前進。人大是我國的權力機關，是中國人民當家作主的機關，代表著中國最高的民主形態。城鄉按相同人口比例選舉人大代表，顯示著中國人民真正平等地行使民主權力。那么這種平等的權力遲到了嗎？

一、城鄉人大代表所代表的人口數的差異

從1953年2月11日，由中央人民政府委員會第二十二次會議通過的《選舉法》開始，即規定了城鄉人大代表可以代表不同的選民人數——自治州、縣、自治縣為4∶1，省、自治區為5∶1，全國為8∶1。《選舉法》隨后雖然經過了5次修改，但最終于2004年修改時，維持了1995年2月28日由八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修改的《選舉法》所確定的城鄉人大代表比例制，即農村選民的選舉權被統一規定為城市選民選舉權的四分之一；也就是說，要選舉一名同級的人大代表，農村人口要4倍于城市的人口。選舉是平等的，不管是農村的還是城市的選民，每個選民的選票是同等的，即每人在數量上都平等地擁有一票，沒有誰有特權比他人擁有的更多；但是，事實是，這些選票等票不等值：同樣選舉一個同級人大代表，如果在城市需要100張選票那么在農村則需要400張選票。

二、 原先不能實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的解釋

對不能實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的解釋主要表現在這兩方面：一是，我國農村的選民素質低，不適合搞民主。這種論調遵循的是密爾所提倡的觀點：“盡管每個人應當有發言權，然而每個人應當有同等的發言權則是完全不同的命題”[1]。因此，密爾建議給那些在知識和才智上有能力的人以復數投票權，使其意見有較大的分量。如今平等的民主選舉反對復數投票，人大代表的選舉雖然信仰平等投票，卻也相信“完全排除對共同事物的發言是一回事，根據其對共同利益的管理的較大能力讓別人有較大分量的發言權則是另外一回事”[2]。等票選舉似乎掩蓋了復數投票的表象，但是卻難于隱藏不等值的事實——這也正是復數投票所追求的較大發言權的本質。農村與城市4∶1的規定，直接地表明農村的4票值等于城市的1票值，如果同是一票，則城市選民的發言權是農村選民的4倍。

農村選民素質低，不適合搞民主。這種解釋在早些年代似乎還具有相當的說服力，原因是民主當時剛剛扎根于中國，大眾特別是農村的群眾還缺乏普遍的民主認識；同時，當時農村的整體文化水平確實比較低。但是隨著我國教育事業的普及和發展，隨著民主思想的傳播和民主實踐的進行，這種解釋已是不攻自破。

另一種解釋則是，“我國是一個農業大國，農村人口占大多數。城鎮相對農村來說，人口較少，而城鎮在我國各地又往往是政治、經濟、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比較集中的地區。如果人大代表實行城鄉按相同人口比例選舉，人大代表的成分就會是大多數來自農村，工人以及其他各界的代表比例就會是很小，從而影響到人民代表大會的廣泛性，不利于調動各方面的積極性”[3]。毫無疑問，這是很有說服力的。以1953年為例，我國當時的城鎮人口只占全國人口總數的10.6%，如果農村與城市的代表所代表的人口數相等則人大會議就是農民代表的天下，既無法體現工人階級的領導性質又排擠其他各界的代表在人大的名額。但是此種解釋忽視了這樣的問題：如果說因城鎮是“中心”而其選民能夠享有較大的票值的話，那么農業（農村）是國民經濟的“基礎”，農民理應更該擁有同等的權力。如果說城鎮是工人和各界代表集中居住地而享有4倍于農民的票權的話，則意味著人大代表的選舉權是依附于選民的特定身份。毫無疑問，這是與平等的選舉原則相背離的。

顯然，上述兩種解釋是從中國社會的現實條件來解釋中國的民主政治，是實事求是的表現，具有難于否認的合理性；但是，如果單從民主理論來看，這種解釋有悖于人大選舉的平等性，難于用來解釋為什么不能實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

三、難于自洽的民主：城鄉人大代表代表不同的選民人數

民主是什么？“從字面上看，民主是指‘人民的權力，權力屬于人民”[4]，在詞源學上則表現為人民的統治；所以科恩把民主看成是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能夠直接或間接地參與影響成員的決策。在當今以領土為標志的民族國家中，民主最基本的條件之一就是平等的投票，以達到每個公民所表達的偏好都應當在決定最終方案中得到同等的重視。我國當前農村與城市的人大代表所代表的不同人口數使得我國人大代表的選舉在民主理論面前難于自洽。民主是以正常人都有資格進行自我統治為前提的[5]，達爾稱之為強勢的平等原則。每個具有公民資格的正常成年人都具有平等的民主權利，它不因人與人之間的能力差別或是素質差異而否認或者剝奪他平等的民主權利，也不因為了某種功利的目的或是彰顯某種特性而犧牲這種權利。所以，只要符合我國憲法第三十四條規定的人都具有平等的選舉權，即“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外”。所以，在我國只要符合民主資格的公民都具有平等的一票選舉自己的人大代表，而且這一票必須要得到同等的考慮，等票等值才是真正的平等；可事實就在于農村與城市的人大代表所代表的人口數之差別，人大民主等票不等值。

四、另一種解釋

城鄉人大代表代表著不同的選民人數是否就說明了我國人大選舉是不民主的呢？答案是否定的。民主總是在理想和現實之間存在差距的，不應以“差距”來否認現實的民主性，只能用不斷成熟的民主基礎來填補這個差距。

1.民主的實現是一個過程

民主不是一蹴而就的成績，而是在歷史的單行道中緩慢地前進。古希臘城邦開啟了民主的大門，但是整個希臘的城邦制度的生長過程就如顧準在《希臘城邦制度》中所說的那樣，是遵循著“神授王權——貴族階級寡頭專政——僭主政體或立法者和民選調解官——民主政體”這樣一個發展脈絡。海外殖民打破了原有的血族關系轉向契約形式造就城邦。雖然古雅典是民主的代名詞，但是雅典的民主是奴隸主的民主，具有強烈的排他性：奴隸、外邦人、婦女和兒童都被拒絕在民主的門外，只有成年男性公民是基于能力上的平等按照社會階層的比例實行公平統治。民主在它發展的開源就表現了強烈的排他性，但是它是在發展的過程中不斷地得到完善。婦女的選舉權，平等的普選權，都是一個逐漸的發展過程。英國議員的選舉是在花費近200年的時間從貴族的游戲邁向平民的權利，從城市的特權普及到農村的選舉權。

我國的民主一樣是一個發展的過程，是一個在不斷的發展中逐漸認識和學會民主的過程，通過這個過程培養自我的民主屬性和永遠追求的民主傳統，從而維護民主、尊重民主和珍惜民主。人大在不斷的民主實踐中認識民主、完善民主，黨的十七大報告“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”表明的是一個逐漸發展的民主過程，是一個不斷的追求過程。如果堅持認為當前應該滿足一切條件才民主，那么這種標準在若干年后仍舊是不民主，因為民主不是靜態的，后人有后人的民主標準。所以，可以說民主是一個不斷地在追求完美的過程，沒有停止的一天。

2.民主需要共同的信仰

在政治共同體中，民主需要堅定的共同信仰，其核心是維護整個政治共體的穩定、團結與繁榮，尋求政治共同體的公共利益。自新中國成立以來，中華人民共和國主權確立并得到不斷的加強和鞏固，但是仍然有少數強大的分裂勢力或依靠國外勢力或搞恐怖活動以各種各樣的形式企圖搞分裂。我國是個農業大國，農民占國家總人口的絕大多數，而農民天生具有憨厚、淳樸的品性；如果人大代表的選舉一開始就以1∶1的模式來進行，那么這些不法分子容易利用農民代表的純真、善良天性，以民主的方式達到分裂或者破壞國家的目的。民主如果淪為被用來操縱民意的話，就會像今天的泰國一樣處在一個混亂的政治階段，其局勢是令人擔憂的。給城市與農村代表代表的人口數以適當的差異，可以有效地平衡代表結構，以放慢民主的速度來維護民主的地位。

3.民主要有強大的包容性

一個正在積極變化的社會，其成員的利益訴求亦是在劇烈的波動。我國特別是在改革開放后，社會經濟取得急速的發展，社會結構隨著經濟的發展不斷地在進行自我調整，新的階層不斷地出現，一切都在急速的變化之中。這些變化主要集中在城市，如果這些在變化中的利益訴求得不到有效的表達則很容易引起不安和動蕩，甚至引發突變。民主需要強大的包容性，包容社會的萬千差異，才能保證民主的健康與穩定，但是社會快速的涌動容易沖破包容的界限。在這樣的變化中，農村相對來說同質性比較強，保持著傳統的穩定特性，是我國民主發展的穩定因數。在有限的時間內實行城鄉代表所代表人口數的差異的措施，是以農村代表所代表的4來包容城市代表所代表的1的穩定，以恰當的包容方式來維護民主的發展。

結論

顯然，正如科恩所說的“民主最基本的前提是要有一個社會，它可以在這個社會內進行活動”[6]，否則民主將只是虛談。人大的民主需要在我國民主條件不斷成熟的基礎上進行自我完善和發展。黨的十七大提出的逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議不是否認人大一直以來的民主，更不是標示著城鄉按相同人口比例選舉人大代表是遲到的平等，而是意示著人大民主在逐步的發展中前進和完善，我國的政治民主在逐步地前進。

注釋：

[1] [2]【英】J?S?密爾：《代議制政府》，王瑄譯，商務印書館1982年版。

[3] 孔云峰：《關于逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的思考》，載《重慶行政》2008年第1期。

[4]【美】喬·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1997年版。

[5]【美】羅伯特?A?達爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版。

[6]【美】 科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務印書館1988年版。

（作者單位：西南交通大學人文社會科學學院）