日本國會如何行使財政權

朱向東　朱　峻

財政是國家為實現其職能，在參與社會產品分配過程中與各方面發生的分配關系，表現為政府的收支活動。財政不僅是國家政權賴以存在和運行的物質經濟基礎，還可在配置資源、收入分配和穩定經濟等方面發揮積極的宏觀調控作用。財政權主要包括國家稅收和舉債審批權、預算決定權以及決算審查權等。與其他法治國家、憲政國家一樣，日本的財政權也屬于國會。本文簡要介紹日本國會是如何行使財政權的。

一、日本憲法賦予國會的財政權

日本是實行三權分立的君主立憲制國家，立法權、行政權、司法權分別由國會、內閣、最高法院行使。《日本憲法》規定：“國會是最高國家權力機關，是國家唯一的立法機關。”作為民意機關、最高權力機關的國會，不僅要管人（批準官員任免），而且要管錢物（財政），只有管住了錢物，才能更有效地管人。因此，財政權屬于國會是“主權在民”理念的體現。財政收入主要來自國民的納稅，取之于民應當用之于民，公家的錢怎么花當然得由民意機關說了算。根據《日本憲法》，國會的財政權有以下幾個方面：（1）處理國家財政的權限，必須根據國會的決議行使。（2）新課租稅或變更現行租稅，必須依法進行，而國會是唯一的立法機關。（3）國家費用的支出，或國家負擔債務，必須根據國會的決議。（4）內閣必須編制每一會計年度的預算，提交國會審批。（5）預算預備費的設置必須經國會批準，所有預備費的支出，內閣必須事后向國會報告，以獲得國會的承認。（6）皇室的一切費用必須列入預算，經國會議決。（7）國家收支決算及審查報告，內閣必須于下一年提交國會。（8）內閣必須定期，至少每年一次向國會及國民報告國家財政狀況。

二、國會通過嚴謹周密的立法規范財政活動

《日本憲法》第七章以9個條文專門規范“財政”問題，足見其對財政的重視程度。根據憲法，日本國會制定了《日本財政法》以及與財政有關的其他法律如《日本地方自治法》《日本地方財政法》《日本會計檢查院法》《日本地方稅法》《日本地方交付稅法》等等。形成了以憲法為統馭、以財政法為主干、以相關立法為支撐的完備、嚴謹、科學的法律規范體系。《日本財政法》設總則、會計年度的劃分、預算、決算、雜則，共5章47條，系日本規范財政關系的基本法。

（一）財政預算原則。日本的財政預算原則有四項：一是事先審批原則。預算在執行之前必須經國會審批。如果進入新的財政年度后，預算仍未獲得國會批準，則要編制臨時預算，經國會批準，方可開支。二是總額預算主義原則。要求預算中計入政府的全部收入和支出。對收入和支出列示到能反映實際情況的具體項目為止。三是報告原則。即要求內閣向國會報告財政狀況。四是單年度主義原則。即各年度預算相互獨立。

（二）財政預算的內容。財政預算的內容包括總則、收支預算、遞延費、跨年度支出及政府債務負擔等。在預算總則中，除概括說明與財政收支預算有關的事項外，還需說明公債發行額度、臨時借款最高額度及其他與預算執行有關的事項。日本實行復式預算。中央預算分為一般會計預算、特別會計預算、政府關聯機構預算三大類。

（三）財政預算的編制、執行、決算。每年7月內閣開始編制下年度預算，經過六七個月大藏省與各省廳的反復協商，經內閣同意后于12月中提交國會。預算案一經國會批準即產生法律效力，非經法定程序，任何人不得隨意改變。決算必須于下年度11月30日送會計檢查院，經其審查后提交國會。

總之，日本的財政立法，從實體到程序，到法律責任，都做出了非常明確、具體的規定。

三、國會對財政有效的監督制約機制

（一）健全的監督組織。國會常設委員會是為了監督政府而與政府部門相對應設立的。因此，一般為一對一，即內閣有多少個部門國會就設立多少個常設委員會。但是，在財政方面國會卻例外地設立3個常設委員會：預算審查委員會（負責審查內閣的預算）、決算審查委員會（負責審查內閣的決算）、大藏（財政）委員會（負責審議大藏省除預算、決算之外的其他議案）。由此不難看出國會對財政問題的重視程度。

（二）充足的審議時間。日本的財政年度為每年4月1日至來年的3月31日。內閣必須于12月將下年度的預算案提交國會。日本國會常會每年12月召開，會期150天，主要內容是審議預算案。因此，國會有充分的時間審議內閣的預算案。

（三）嚴格的審批程序。內閣將預算案提交國會后，先由眾議院召開全體議員大會，由大藏大臣發表財政演說，開始對預算案的審議。首先，由眾議院預算審查委員會初審，經過綜合、一般、公聽會、分科會、最后綜合等審議階段，然后提交眾議院全體大會審議。眾議院全體大會一般采取記名投票方式對預算案進行表決。然后，預算案再轉交參議院審議、表決。在整個審議過程中，議員們隨時可要求內閣總理大臣或大藏大臣到會接受質詢。如果兩院表決結果不一致，舉行兩院協議會；假如經兩院協商后仍不能取得一致意見時，則以眾議院的決議作為國會的決議。

四、國會委托獨立機構的專門監督

日本會計檢查院是根據《日本憲法》第九十條之規定設立的國家最高審計機關，是獨立于國會、內閣和司法機關的經濟監督機構，它向國會報告工作，但只對憲法和法律負責。

（一）獨立的法律地位。《日本憲法》規定：“會計檢查院之組織及權限，以法律規定之。”據此，日本國會制定了《日本會計檢查院法》，對其組織和職權作出具體規定。其獨立性表現在三個方面：一是會計檢查院官員人選須經國會同意、內閣任命、天皇批準。二是會計檢查院制定的有關條例具有強制性，這些條例的制定和修改不受政府干涉。三是會計檢查院的經費預算由國會審定，內閣不得隨意削減。

（二）寬泛的審計職權。審計范圍：中央政府的收支以及使用中央財政資金的地方政府、國有企事業單位的財務收支。

審計對象：根據國家資金所占比例和重要性分為必審項目和選審項目。必審項目：（1）國家每月的收入支出；（2）國有現金、物品及國有財產的收付；（3）國家債權、債務的增減；（4）日本銀行為國家經營的現金、貴金屬和有價證券；（5）國家投資占資本總額50%以上的法人會計事項；（6）法律規定必須由會計檢查院審計的會計事項。選審項目也有6項，其中包括：直接或間接地接受國家補貼或貸款等財政援助的會計事項、國家出資不足50%的會計事項、國家或國營公司所擔保的借款單位的本金和利息支出、國家工程的承包人或向國家交納物品者所簽合同的會計事項。審計工作涵蓋了正確性、合法（規）性、經濟性和效果性等各方面，近年來突出了效果性。

（三）法律授予的特權。要求被檢查單位按時提交會計報表或證明文件及其他證據；有權臨時派遣工作人員進行現場檢查；有權要求政府機關、公共團體及相關人員提供資料和證據；有權對法令的制定、修改、廢除表達意見或要求采取改進措施；在檢查中，對有違法或不當行為的會計人員，有權向主管官員提出處理和改進意見；對會計人員因失職或重大過失給國家造成損失的，有權要求其上級或其他監督機關給予懲罰或處分；有權確定出納或物資管理人員的賠償責任并責令其賠償；有權將會計人員的犯罪行為報告檢察廳。

會計檢查院對內閣決算的審計報告是國會審議內閣決算的主要依據。

五、通過政務公開將政府財政置于陽光下

《日本憲法》第九十一條規定：“內閣必須定期，至少每年一次，就國家財政狀況向國會及國民提出報告。”這是日本政府向公眾公開財政信息的憲法依據。這條規定體現了“公民知情權”理念，既然憲法規定國民是國家的主人，作為納稅人的國民就有權了解國家的家底——財政收支情況。按此憲法原則，政府有義務向國民公開財政信息，國民有權利獲取國家的財政信息。

基于“主權在民”和“公民知情權”理念，為促進公正的民主行政，日本國會制定了《行政信息公開法》。這就使國民獲取包括財政信息在內的政府信息，有了具體、明確的法律規范和可操作性更強的法律保障。公開是監督的前提，公開是最好的監督。

根據《日本憲法》第二十一條“保障集會、結社、言論、出版及其他一切表現的自由”之規定，新聞自由受法律保護。在包括日本在內的法治國家里，新聞監督被稱為立法、行政、司法之外的“第四權力”，它對國家機關、政要及其他公務員的全方位、全天候、不間斷的監督，是任何監督機構不可替代的，具有巨大的影響力和威懾力。因此，新聞監督是保障一個國家財政制度民主化、規范化、科學化的不可或缺的重要因素。

（作者單位：中共河北省唐山市委黨校，唐山市外輪供應有限公司）