中國ＮＧＯ發展的制度與資源限制

摘要：ＮＧＯ指的是不以營利為目的且具有正式的組織形式的非政府體系的社會組織。中國ＮＧＯ作為轉型時期過渡性的社會組織，既有NGO所普遍具有的特征，也兼具了中國所獨具的特色，即受到了中國新舊體制以及資源配置形式的制約，形成了雙重性不足。本文主要從制度性限制和資源配置方面的限制來論述中國NGO尤其是體制外的NGO的艱難發展。

關鍵詞：非政府組織 制度 資源 合法性

20世紀70年代，伴隨著福利國家危機的到來，研究者開始較為集中的探討國家力量退出以后，西方福利制度的重構問題，因此，非政府組織作為福利國家中政府行動的替代性工具受到了極大重視。“我們是置身于一場全球性的社團革命之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期世界的重要性。”大量非政府組織的出現形成了一個獨立于政府與市場之外的第三部門，廣泛活躍于政府與市場“所不能”的領域之內，并發揮著越來越多的作用。

一、中國非政府組織的產生與發展

在中國，伴隨著經濟市場化的發展和政治體制改革的進行，非政府組織也開始以較快的速度發展起來。市場經濟體制的初步建立和完善讓政府控制以外的資源得以出現，這為非政府組織的獨立性提供了可能。

一方面基于政府確立的“小政府、大社會”改革目標，另一方面隨著市場經濟發展多元化利益主體出現，僅憑政府的力量已難以滿足不同利益主體的需求，這些主體就需要建立能夠反映自己利益的組織來維護自身利益。而且，中國的社會保障制度無論從覆蓋面還是制度健全角度看，都還不夠完善。代言不同群體利益的各種NGO在這種情勢下應運而生。

但中國NGO存在先天和后天的雙重不足。它的產生與發展受制度與社會資源的制約。政府主導及其舊有的控制性體制使NGO的發展受到嚴重的限制。社會資源包括政治法律屬性、資金、人力資源、政府支持、社會合作與認同。中國NGO由于資源獲取渠道單一、政府和社會內部的支持不足，普遍存在資源欠缺、能力不足的問題。能夠獲得發展的NGO大多是帶有濃厚官方色彩的非政府組織，它們在一定程度上是政府職能的延伸，同時也壓制了其他非政府組織的空間。因此，真正意義上的中國NGO的發展舉步維艱。

二、中國非政府組織合法性的艱難構建

在強政府、弱社會的背景下，合法性就成了關乎非政府組織存亡的敏感話題。我國憲法明確規定公民的結社自由，但受傳統文化影響，政府對非政府組織一直保持謹慎態度，兩者之間缺乏足夠信任，因此部分法律法規的規定使得這個基本合法性僅僅具有形式上的意義。

1、政府部門的角色定位

我國社會福利的傳統做法向來是政府同時扮演著政策制定者、資金推動者、福利服務監督者等主導角色。在相應治理理念的支配下，某些政府機關時常將自己的意志凌駕于公民意志之上。隨著改革開放的深入發展，政府部門在社會政策制定和實施中的角色矛盾越發明顯，在社會公共福利體系中如何扮演角色和扮演何種角色成為擺在政府面前的一道難題。

非政府組織可以彌補政府服務的不足，同時限制政府職能過度擴張。政府需要部分非政府組織來滿足人們日益增長的各項需要，但是政府又擔心非政府組織會成為自己統治的潛在威脅。因此，政府在對待非政府組織上處于一種既信任又限制的境地。

政府對非政府組織的限制明顯地表現在對注冊的嚴格控制上。第一，非政府組織的成立須經政府批準方能注冊，并受業務主管部門和民政部門的雙重管理。但是許多非政府組織找不到“婆家”；其次，即使找到主管單位，也很難被批準，因為主管單位要擔風險。因此它們不得不采取妥協的策略——工商注冊。

2、非政府組織自律準則的制定

如何讓別人認同一個組織的正規性與可信性，組織規章制度的制定是必不可少的。如果一個非政府組織沒有簽署廣為同行所接受的自律公約的話，它可能會面臨棘手的問題。另外，部分捐贈者以簽署行為準則或通過認證與否來決定是否提供資助。自律同時也是突顯自己與類似組織不同的方式。但是，執行機制的缺乏讓自律準則時常變成一紙空文。部分組織經常會低估或漠視遵從規則所要具備的條件，組織自律公約中的行為規范也演變成無法執行的標準。

三、社會資源的約束

1、資金來源

資金問題是當前中國制度與結構下制約非政府組織發展的主要因素。資金來源無外乎幾種：基金會、公眾捐款、企業、政府、服務收入以及外國援助。

在中國，由社會選擇的NGO獲得資源的方式主要是通過外國援助。其原因概有以下幾點：中國游離于體制之外的NGO缺乏合法的身份，極少會獲得政府的資助；身份的模糊性也使其難以在社會中募集捐助，企業和個人的捐助由于沒有適當的制度與政策支持，即使有也是為數極少而且不是穩定的來源；國內的支持機構本身就極少，而合法登記的社會組織又占了從這些機構獲得資助的先機，因此體制外的NGO極少能從基金會和促進會獲得資助。雖然國外基金會的資助渠道已開始連接到大陸。但國外基金會對中國NGO提供資助時帶有很明顯的選擇性，主要選擇目標和活動符合外國價值理念和偏好的NGO，而信息不對稱及缺乏專業的籌款人影響了組織的籌款。最后，社會民眾對NGO的不了解導致個人捐款很少。

2、人力資源

非政府組織的困難主要有兩個，一個是資金，另一個是人力資源，二者互為因果。更多的資金能為工作人員提供較好的工作環境，從而吸引更多的人才參與；同樣，較高素質人才能提高組織實施項目的能力，減少因不斷犯錯而付出的信譽代價，從而獲取更多資金支持。

人力資源包括志愿者和NGO專業人員。人力資源往往決定著NGO的生機與活力。社會知名人士等志愿者的參與對NGO的發展起到了不容忽視的作用，但志愿者的服務終究是間斷性的，無法給組織帶來實質性的轉變，也無法滿足受益群體的需求。而組織專業人員的素質更能代表著組織的素質，是否能吸納高素質人是實現NGO持續發展的關鍵。

目前中國NGO人才匱乏是一個普遍的現象，這不僅表現在人力不足，更主要的是表現在NGO的專職人員缺乏專業知識技術，尤其缺乏創新觀念和能力。究其原因，一方面是其工作吸引力不夠，另一方面是現行制度對就業觀念的影響及社會保障等制度的不完善。

3、社會合作與認同

在中國，政府的支持能起到示范性作用，而獲得社會的認同是NGO成功的決定性因素。

NGO獲得的社會的合作與認同，首先是指NGO的目標乃至NGO自身得到公眾的認可程度；其次是指NGO在社會中贏得公眾的支持與協助。通過NGO的外部關系、志愿者參與的程度都能體現NGO獲得社會合作與認同的程度。在促進社會認同與合作方面，媒體起著至關重要的作用。目前中國NGO社會認同與合作的程度仍然不高，政府對NGO的管理仍然存在問題，同時也缺乏鼓勵社會支持和參與的政策。而公眾對這種新生的組織形式及它們的活動方式仍存有一定偏見。這些都不利于NGO取得社會合作與認同。

三、總結與討論

社會組織是鑲嵌于當前中國的各類制度與社會結構中去的，在組織的發展過程中，政府作為具體政策的制定者與資源的掌控者扮演了舉足輕重的角色。當前政府對這些組織的政策嚴重制約了它們的發展，甚至直接導致其在夾縫中求發展的尷尬境地。因此，政府應該在組織發展中扮演怎樣的角色，以及如何制定和審視當前的政策是值得思考的。

在這一點上，發展型社會政策理論的提出，刷新了很多舊有認識，社會政策不再是孤立的，而是一種社會投資行為。在這個層面上，政府應該在社會福利上發揮更為重要作用，應該增加實施一些普遍性福利，這也是對弱勢群體提供福利最直接有效的方法。

第一，就目前來看，由政府直接給全部弱勢群體提供社會福利的條件還未成熟，發展型社會政策的理念受到現實條件的限定。不妨找一條殊途同歸的方式，即由國家仍然作為提供社會福利的投資主體，籌資渠道可以是多種途徑的，通過非政府組織這一中間環節將社會福利傳達到個人。在這里，政府的社會福利角色并沒有弱化，政府通過制定相對有利于非政府組織發展的政策，通過它們去籌集資金并用以提供服務。

第二，要努力構建一個大眾汲取非政府組織相關知識的良好環境，要將龐雜的非政府組織的相關知識做一個合理梳理，使其在符合大眾要求的基礎上又能夠有效傳播。另外，專業知識的生產制造不能脫離實踐，應在經驗事實分析基礎上進行提煉升華。

第三，政府應在動員各種資源的基礎上促成對非政府組織的資金資助，非政府組織之間也應互通有無，最大限度運用資源以打破非發展的資金瓶頸。因此，要求非政府組織建立與國際組織、國內企業、政府、公眾的交流聯系機制，并通過各種手段獲得信息。同時應加強相互監督及自律，建立公共服務信用機制，樹立良好公眾形象，贏得公眾的支持和投入。