64號文件:官大還是法大

整整30年前，中共中央發布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，即著名的中發[1979]64號文件(以下簡稱“64號文件”)，這是一個撥亂反正的指導性文件，對于社會主義法制建設具有深遠的意義。

遺憾的是，如此重要的一個文件后來竟被人們淡忘了，以致現在有許多同志不知道曾經有過這樣一個文件。有鑒于此，有必要重溫這一文件的內容，并就相關問題做一些探討。

64號文件出臺的背景

眾所周知，我國的法制建設并非一帆風順。要說明64號文件出臺的背景，有必要回顧一下我國法制建設的曲折歷程。

建國初期，當新生的人民政權已經鞏固、國民經濟初步恢復之后，1954年制定了第一部憲法。彼時彼刻，毛澤東強調:“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”他還指出:“通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”注1在1956年召開的黨的第八次代表大會上，董必武同志提出“依法辦事是加強人民民主法制的中心環節”，要求做到“有法可依，有法必依。”注2在此前后的一段時間，比較重視法制建設，被后人稱之為“法制建設的第一個黃金期”。

然而，時過不久，最高領袖對自己主持制定的憲法也“記不得”了，竟然說:“憲法是我參加制定的，我也記不得。我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不能靠民法、刑法來維持秩序。”注3法律虛無主義由此確立，法制建設陷于停滯，進而遭到破壞。

1957年春夏之交開展的“反右派”斗爭是一個轉折點，標志著“左”的指導思想占據了統治地位。未經任何法律程序，就給55萬多名知識分子戴上“資產階級右派分子”的帽子，列為專政對象。1958年，最高領袖又發動了一場前無古人的“大躍進”，提出一系列根本不可能完成的高指標，宣稱要“三年超過英國，十五年趕上美國”，甚至提出“兩年超過英國”。上有好者，下必甚焉，于是各地便爭著“放衛星”，吹起了一陣浮夸風。在1959年召開的廬山會議上，彭德懷等同志對“大躍進”中的某些做法提出批評，引發領袖的震怒，無端地打出一個“以彭德懷為首的反黨集團”，繼而從上至下層層大反“右傾”，又整肅了380萬人。“大躍進”的最終結果是圖虛名而招實禍，由于虛報的“增產糧”都被上級征收，導致農村嚴重缺糧，全國餓死了3750萬人。

1962年1月，中央召開七千人大會，劉少奇對大躍進的失誤作出“三分天災，七分人禍”的中肯評價。同年5月，劉少奇又主持對1958年以來的政法工作進行總結，明確指出:“總的經驗教訓是混淆兩類不同性質的矛盾，主要是誤我為敵，打擊面過寬。”他還指出:“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應干涉他們判案子。……不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。”注4話雖不多，但畫龍點睛，觸及了最要害的問題。

可惜，上述意見并未在黨內形成共識，“左”的一套愈演愈烈。直至1966年發動史無前例的“文化大革命”，使中國陷入了持續十年的內亂。“文革”的口號是“造反有理”、“全面內戰”，公然宣稱“和尚打傘，無法無天” 注5。致使冤假錯案遍于國中，億萬人民身受其害。死了2000萬人，整了1億人，浪費了8000億元人民幣。注6親身經歷過那一段歷史的人，至今想起來都感到后怕。

1976年10月，以華國鋒、葉劍英為首的黨內健康力量，順應黨心、民心，果斷地一舉粉碎“四人幫”，挽救了國家，挽救了黨。隨后于1978年底召開的十一屆三中全會，開創了改革開放的新時期。這是新中國歷史上的偉大轉折點。人們痛定思痛，回想“大躍進”和“文化大革命”期間鬼魅橫行，無法無天的慘景，痛切地認識到“無法必然亂國，治國必須依法”。反映民意的要求，順應時代的呼喚，十一屆三中全會提出:“發展社會主義民主，健全社會主義法制”的方針，要求做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”隨后，1979年7月召開的五屆人大第二次會議，制定了刑法和刑事訴訟法，標志著社會主義法制建設重新起步。

鑒于過去多年法律虛無主義盛行，黨內外存在嚴重的思想混亂。許多錯誤的思想和做法如不徹底改變，已經制定的法律將不可能順利實施。為此，中共中央于1979年9月9日發布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》。這就是著名的64號文件發布的歷史背景。

64號文件的主要內容

64號文件是撥亂反正的偉大成果。它直接針對的是保證刑法、刑事訴訟法的切實實施，但它的內容卻遠遠超出了這個范圍，是對全黨全民進行法制教育，準備厲行法治的一個綱領性文件。

文件首先指出:“刑法、刑事訴訟法同全國人民每天的切實利益有密切關系，它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實施社會主義法治的重要標志，……這是一個直接關系到黨和國家信譽的大問題。”接著又指出:“我們黨內，由于建國以來對建立和健全社會主義法制長期沒有重視，否定法律，輕視法制，以黨代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已經成為習慣;認為法律可有可無，法律束手束腳，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在黨員干部中相當流行。……如果我們不下決心解決這些問題，國家制定的法律就難以貫徹執行，我們黨就會失信于民。”

基于上述認識，中央對“兩法”的實施作出了五項指示(下面引述五項指示的原文。篇幅所限，引文有所刪簡):

一、嚴格按照刑法和刑事訴訟法辦事，堅決改變和糾正一切違反刑法、刑事訴訟法的錯誤思想和做法

各級司法機關處理違法犯罪問題，都必須以事實為依據，以法律為準繩，具體分析，準確量刑。……要嚴禁公、檢、法以外的任何機關和個人，捕人押人，私設公堂，搜查抄家，限制人身自由和侵犯人民的正當權益。也不允許以各種理由，指令公安、檢察機關違反刑法規定的法律界限和刑事訴訟法規定的司法程序，濫行捕人抓人;或者背離法律規定，任意判定、加重或者減免刑罰。嚴格禁止公、檢、法機關以侮辱人格、變相體罰，刑訊逼供等非法手段對待違法犯罪人員或被拘留、逮捕、羈押人員。……各級黨政領導人，不論職務高低、權力大小，都不得以言代法，把個人意見當作法律，強令別人執行。

二、加強黨對司法工作的領導，切實保證司法機關行使憲法和法律規定的職權

今后，加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權，……黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度。……黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和作法。

三、迅速健全各級司法機構，努力建設一支堅強的司法工作隊伍

中央責成中央組織部會同各級司法機關和國家編制委員會，根據新的形勢和任務的需要，盡快研究、制定健全各級司法機構和加強司法干部隊伍的具體方案，有計劃、有步驟地從黨政機關、軍隊系統和經濟部門，抽調一大批思想好、作風正、身體健康，有一定的政策和文化水平的干部，經過必要的訓練后，分配到司法部門工作。……地方黨委對公、檢、法機關黨員領導干部的調配，應征得上級公、檢、法機關的同意。

四、廣泛、深入地宣傳法律，為正式實施刑法和刑事訴訟法做好準備

要運用各種宣傳工具，采用生動活潑的方式，廣泛、深入地對廣大黨員、干部和群眾宣傳法律，加強法制教育。……各級公、檢、法機關的全體工作人員(包括民警、監獄和勞改工作人員)要首先學好刑法、刑事訴訟法的全部內容。……總之，要積極為刑法、刑事訴訟法在1980年1月1日起正式實施做好各種準備。

五、黨的各級組織、領導干部和全體黨員，都要帶頭遵守法律

我國法律……反映了全國人民的意志和利益，又體現了黨的政策和主張，具有極大的權威。因此，從黨中央委員會到基層組織，從黨中央主席到每個黨員，都必須一體遵行。必須堅持法律面前人人平等的原則，絕不允許有不受法律約束的特殊公民，絕不允許有凌駕于法律之上的特權。……有少數干部、特別是某些領導干部，以及他們的親屬，存在著特權思想，喜歡搞特殊化，甚至目無黨紀國法，利用職權，營私舞弊，壓制民主，打擊報復，把舊式官場的腐朽作風和封建衙門的惡劣習氣帶進黨內和國家機關內，嚴重地侵蝕黨的肌體，損害黨和人民群眾的關系，破壞我國社會主義法制的尊嚴。黨中央認為，有必要向全黨同志敲起警鐘，堅決剎住這一切歪風邪氣。

上述五項指示，條理清晰，內容全面，論述深刻，要求明確而具體，特別是正式宣布“中央決定取消各級黨委審批案件的制度”，更是汲取無數血的教訓的慎重決策。經歷過“文革”內亂的許多同志，看了這份文件，激動得熱淚盈眶。普遍認為，這個文件是建國以來甚至是建黨以來，關于政法工作的第一個最重要、最深刻、最好的文件，是我國社會主義法制建設進入新階段的重要標志。

64號文件的重要意義

64號文件是我黨決心使中國邁向法治社會的宣言書。作為執政黨的正式文件，第一次使用了“法治”一詞，一開始就強調:刑法、刑事訴訟法能否嚴格執行，“是衡量我國是否實施社會主義法治的重要標志”;又說“這是一個直接關系到黨和國家信譽的大問題”;如果不能貫徹執行，“我們黨就會失信于民。”這些提法和用語，在我黨歷史上都是破天荒的。

64號文件的核心內容，是要從根本上理順黨法關系，使我國邁上健全法制、依法治國康莊大道。它為后來十五大正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為治國方略奠定了基礎。因此，不僅對于保證“兩法”切實實施具有重要意義，而且對于國家的長治久安具有深遠的歷史意義。

中國共產黨作為一個社會主義大國的執政黨，對如何治理好國家承擔著重大的責任。國家能否健康、穩定、持續發展，關鍵在于執政黨對政權機構和司法機關能否實行正確有效的領導。如果領導方式不正確，或者不善于領導，那就可能造成難以預料的后果，甚至會帶來災難。

對如何處理黨法關系的兩種意見

長期以來，在我們黨內，對于如何處理黨政關系和黨法關系，始終有兩種不同的認識和做法。特別是在建國后，原來的革命黨成為執政黨，在這個問題上的爭論就更加突出。

(一)“以黨治國”論

在處理黨政關系和黨法關系上的第一種主張(也是占居主導地位的認識與做法)，是把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，乃至形成“以黨治國”的觀念。

早在1941年，鄧小平同志就曾著文對這種主張提出過尖銳的批評，指出:“某些同志‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現。”注7他又說:“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。”注8但是，鄧小平同志這種語重心長的提醒，并未引起足夠的重視。建國以后，我黨成為了執政黨，“以黨治國”的觀念不但沒有消除，反而進一步強化。突出表現在1958年召開的第四屆司法工作會議，那次會議貫徹“反右派”的精神，痛批所謂“資產階級法律觀點”，并采取組織措施，把司法部黨組全體成員6人及正司級黨員干部3人共9人打成“反黨集團”(此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反)注9。會議結束后，最高人民法院黨組向中央報送的《關于第四屆全國司法工作會議的情況報告》中，有下面一段文字:“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。……把政法工作嚴格置于黨的絕對領導之下，主動的向黨委反映情況，請示和報告工作。法院工作服從黨的領導，不僅要堅決服從黨中央的領導，而且要堅決服從地方黨委的領導;不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督。”注10同年8月，毛主席在北戴河借評論司法會議發表談話說:“不能靠法律治多數人，……我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不能靠民法、刑法來維持秩序。我們每次的決議都是法，開一個會也是一個法。”毛主席還說:“要人治，不要法治。《人民日報》一個社論，全國執行，何必要什么法律?”注11這些論斷，就是“以黨治國”論的極端表現。這種主張使黨權無限膨漲，任意毀棄法制，要求司法機關做黨的馴服工具，最終導致濫施專政，政治清洗不斷，國無寧日，國民經濟跌到了崩潰的邊緣，億萬人民身受其害，也使執政黨自身的形象受到嚴重損傷。

(二)“黨政(黨法)區分論”

與上述認識和做法相反的另一種主張，以鄧小平同志為代表，強調“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切，這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”注12

在這個問題上，董必武同志的態度與鄧小平一致。建國初期，董老的多次講話，對此作過許多精辟的論述，中心的意思是擺正黨政關系和黨法關系。

1950年8月，董老向中央提出調整黨政關系的建議。他說:調整工作關系的關鍵是改進黨政關系，黨應集中注意全面工作的照顧，注意原則的領導，注意中心工作的推動和組織力量的配合，應避免具體工作上代替。注13

1951年9月23日，董老在華北縣長會議講話的第三部分著重論述了“黨與政權機關的關系”，指出:“黨領導著國家政權。但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看做一個東西。黨領導著國家政權，但它并不直接向國家政權機關發號施令，……黨不能因為領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能。”注14

1956年9月19日，董必武在中國共產黨第八次全國代表大會的發言，更為系統地闡明:“黨是國家的領導核心。但是，我們黨從來是把黨組織和國家機關嚴格劃分清楚的，黨是通過自己的黨員和黨組織領導國家機關，而不是包辦代替國家機關的工作，這是我們一貫堅持的原則。”注15

至于黨法關系，董老則講得更明白，他指出:“黨的領導不是每個具體案件都要黨委管，如果這樣，那還設法院這些機構干什么。”注16

董老關于執政黨如何領導政權機關與司法機關的論述，極大地豐富了關于人民政權建設和民主法制建設的理論，是我黨在建國初期的重要歷史文獻。可惜，自從1958年第四次全國司法工作會議不點名地對董老的法學思想進行批判后，他的許多正確觀點被束之高閣，“以黨治國”論暢行無阻，董老也只能保持沉默。

在此特別需要說明:所謂“馴服工具論”，最早是由劉少奇同志提出的。第四屆全國司法工作會議，就是貫徹劉少奇的指示，特別強調了“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。”但是，劉少奇的最大優點是勇于承認錯誤。到1962年5月，由他主持對1958年以來的政法工作進行總結時，他便公開否定了“馴服工具論”，明確指出:“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應干涉他們判案子。……不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。”注17這種知錯必改的態度，表現了共產黨人的坦蕩胸懷，實在令人感佩!

中發[1979]64號文件的出臺，是在黨法關系上的一次徹底的撥亂反正。中央決定取消各級黨委審批案件的制度，就是調整黨法關系的關鍵之舉。64號文件進一步強調:“黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆”，“黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和做法。”這些提法，前所未見，真可謂振聾發聵，使人有耳目一新之感。

重溫64號文件的感慨

遺憾的是，隨著時間的推移，64號文件總結的這些經驗教訓，漸漸地被人們淡忘了。近來又出現了一些與64號文件背道而馳的提法和做法。例如，突出強調“黨對人民法院工作的絕對領導”，乃至把司法獨立批判為“實際上是否定黨的領導”，不僅是從64號文件后退了一大步，與十一屆三中全會以來一貫的提法明顯不一致(十一屆三中全會要求“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性”)，而且與十六大、十七大關于“保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”的要求也難以協調。

“司法獨立”是人類法制文明中的精華，是聯合國“兩權公約”規定的普遍原則，具有普世價值，不能輕易否定。就我國人民法院的領導體制來說，上下級法院之間也不是直接領導關系，而是審判監督關系。按照憲法、人民法院組織法和三大訴訟法的規定，各級人民法院都應當依法獨立行使審判權。無論任何案件，上級法院都不能預先指令下級法院應該如何下判，否則就會破壞了“兩審終審制”。這是最基本的訴訟原理。在強調加強黨對人民法院的領導時，也應遵循訴訟規律。況且，“絕對領導”的提法本身有片面性，至少有以下幾點不妥:

1、“絕對領導”極容易被理解為“讓你怎么判你就怎么判”，如同所謂“理解的要執行，不理解的也要執行”，早已證明是行不通的。

2、“絕對領導”的提法不合邏輯。與“絕對”對應的是“相對”，如果說黨對人民法院是“絕對領導”，那么按照邏輯的推論，對其他部門豈非只是“相對領導”?這是根本說不通的。

3、司法工作是一種專業性很強的工作，有其自身的特殊性，它具有中立性、被動性、公正性、程序性等特點，人民法院審理任何案件，只能“以事實為根據，以法律為準繩”。如果司法工作不能保持應有的獨立性，聽任某些并非真正懂法的領導人隨意擺布(地方保護主義和部門利益已成為尾大不掉的贅瘤)，那就談不到司法公正。

5、黨章明確規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內進行活動”，執政黨也不能凌駕于法律之上。

總之，“絕對領導”的提法與理不通，不宜提倡。

茲引用鄧小平同志的一句話，作為本文的結束語:

“怎樣改善黨的領導，這個重大問題擺在我們的面前。不好好研究這個問題，不解決這個問題，堅持不了黨的領導，提高不了黨的威信。”注18

注釋:

注1 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第129頁。

注2 《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，

第352頁。

注3 轉引自張慜:《第四屆全國司法工作會議的來龍去脈及其嚴重影響》，載于《董必武法學思想研究文集》(第四輯)，人民法院出版社2005年10月版，第426—427頁。

注4 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第451—452頁。“人民法院必須絕對服從各級黨委的領導”的提法，最早見之于1958年召開的第四屆全國司法工作會議。會議結束后，最高人民法院黨組向中央報送的《關于第四屆全國司法工作會議的情況報告》中，有下面一段文字:“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。……不僅要堅決服從黨中央的領導，而且要堅決服從地方黨委的領導;不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督。”劉少奇1962年5月23日的講話，明確否定了這一提法。

注5 1970年12月18日，毛澤東與美國記者斯諾談話，說:“我是‘和尚打傘—無法無天’。”這是漢語中的一個歇后語，以諧音或近意的方式表達思想。和尚剃光了頭發，“發”與“法”諧音，引申為不要法律;再打上一把傘就遮住天了，表示天不怕，地不怕，唯我獨尊。

注6 此數字引自中共中央副主席葉劍英同志在1978年12月13日在中央工作會議上的講話。

注7 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年10月第2版，第11頁。

注8 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年10月第2版，第14頁。

注9 《司法部關于報送〈我國司法行政體制的歷史沿革〉的函》(司發函[2003]158號)，2003年10月29日。

注10 引自《董必武傳#8226;下》，中央文獻出版社2006年版，第975頁。

注11 轉引自張慜:《第四屆全國司法工作會議的來龍去脈及其嚴重影響》，載于《董必武法學思想研究文集》(第四輯)，人民法院出版社2005年10月版，第426—427頁。

注12 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年10月第2版，第12頁。

注13 《董必武年譜》，中央文獻出版社1991年版，第378—379頁。轉引自《董必武傳》，中央文獻出版社2006年版，第777頁。

注14 《董必武選集》，人民出版社1985年版，第307—308頁。

注15 《董必武選集》，人民出版社1985年版，第413—414頁。

注16 《董必武選集》，人民出版社1985年版，第458頁。

注17 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第452頁。

注18 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年10月第2版，第271頁。