公共產品不斷漲價價格改革不能被利益集團左右

建設和諧社會，須保證所有人都能夠公平、公正地享受改革和發展的成果，尤其是在享受政府提供的公共產品方面。如果從消費的角度來看這個問題，由于消費所涉及的范圍很廣，不同的人消費往往受到消費品供給、支付能力、消費偏好諸多因素的制約，因而不能泛泛地談消費公平和正義。如果要談，我認為應指公共產品的消費。

談消費，就離不開價格。總的說，要實現對于公共產品消費的公平，公共產品價格的制定必須公平，大體包含三個方面:一是交易雙方都應遵循價值規律的要求，實行等價交換:二是政府制定價格要做到公平公正:三是公共產品消費應由政府負責，保障全體公民的基本需求，在價格上使大多數消費者能夠承受。

當前公共產品價格中存在不利于

實現消費公平公正的因素

一，一些行業和部門借價格政革之機損害消費者的權益。特別是一些提供公共產品和服務的兼有行政壟斷和自然壟斷的行業和部門，往往把改革變成漲價，牟取行業或部門的利益。

二，公共產品價格的形成，存在價外加價或價外收費和重復收費的現象，導致其價格并不真正代表其價值。

其一，價外加價和亂收費的現象較為嚴重，在價格違法投訴案件排序的前6個行業中，服務業占了4個，其中教育連續6年居于首位。

其二，國家對某些基礎產業和公用事業開征建設基金，如電力建設基金、鐵路建設基金、機場建設費等。由于這些基金都是隨價征收的，造成消費者或購買者在消費或購買其產品或服務時需付出三項費用:一是價格，二是基金，三是雜費。從而形成公共產品價格表面偏低而實際并不低的情況。按照有關規定，收取的各種基金應是專款專用，但實際情況并非如此。據報刊披露，首都機場收取的機場建設費是民航總局和首都機場各拿50%收入，而且給首都機場的50%還是作為機場的收入。建設費變成機場的收入，是否用于機場建設值得懷疑。

三，對公共產品的消費上存在明顯的價格歧視。在地方公共產品的使用上，存在本地居民和外地人兩個市場，具有不同的價格，這在經濟學上稱為價格歧視。在醫療衛生、社會保障、中小學教育等方面都很明顯地表現出城鄉差別和內外(本地和外來)差別，這對廣大的農村居民和進城務工的農民是極不公平的。這種不合理性在于:導致居民自由遷徙的成本過高，影響居民以及與之相關的資金、技術等要素流動，并最終影響到城市競爭力以及公共產品供給水平的提升。

四，市場價格秩序混亂。價格欺詐、質次價高、不正當的價格競爭，因商業賄賂造成的價格扭曲或價格虛高，住房價格居高不下和房價方面的各種價格欺詐，以及各種不合理收費、亂收費乃至強行收費，都在程度不同地損害著消費者的權益。在農村發生的各種價格和收費問題，尤其是農業生產資料價格問題，使廣大農民所受到的損害更為嚴重。

造成公共產品價格問題的原因

基本一是價格形成主體錯位。

公共產品一般由國家壟斷經營，其價格由國家直接制定或批準。國家在制定公共產品(指非純公共產品)價格時，既要考慮其成本的變動，保證生產企業能夠獲得合理的利潤，以保證公共產品的供給;又要考慮價格變動對其他部門、行業及居民生活的影響。增進社會福利，致使價格的調整不能及時反映成本的變動。

而對于生產企業來說，其在提出調價要求時，往往從部門、行業的利潤出發，向國家提出過分或不合理的要求，甚至采取多報成本支出的辦法來達到提高價格的目的。

所謂國家定價，往往演變成企業與政府價格主管部門之間的討價還價，其結果是成本漲多少，價格就提多少，甚至是價格的上漲比成本的提高還要快。

二是公共產品的定價基礎缺乏成本約束。

公共產品的提供，名為國家實為國家委托具體的企業提供，從而使國家與企業之間形成一種委托—代理關系。在這種情況下，成本的控制程度往往取決于委托人的監管效率與代理人的經營目標函數。

如果企業的內部人不能分享利潤收益，就只能從增加企業的開支中獲取更多的個人收益。這時，內部人沒有利潤最大化的動機，卻有成本最大化的動機，從而導致通過各種形式成本增加侵占委托人利益和消費者利益的行為，部門利益代替社會利益。

由于現行公共產品和服務價格是按照成本加利潤的方式制定的，但價格主管部門或審批部門與企業在成本信息占有上的不對稱，又無法準確地審核企業成本的真實性，一般都是企業報多少是多少，同時考慮對國家財政、消費者的影響情況，實施相應的批準。

這種審批制定價格的方式，由于缺乏成本約束機制和有效的成本監控，企業缺乏加強管理降低成本的積極性，容易逆向激勵企業加大成本支出甚至是虛報成本，因為這樣做可以通過提價進行沖銷，往往是價格隨著成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相應的約束，以致成本越增越多，價格也越提越高。最終形成成本提高——提高價格，再提高成本——再提高價格，這樣一種惡性循環。

三是自然壟斷的公共產品價格改革問題突出。

經過放松價格管制的改革，較快地消除了這些行業的供給制約，但同時也逐漸暴露了長期存在的體制矛盾。

最為突出的現象是壟斷部門的壟斷利益合法化，在保持壟斷經營格局不變的前提下放松價格管制。其結果只會是剝奪消費者剩余，使得壟斷部門獲得超額的壟斷利潤。行業壟斷性越強，“高成本、高價格、低效率、低服務質量”的問題越突出。

此外，競爭機制的引入雖然打破了單一的價格形式，但目前的做法僅停留在對原壟斷企業的壟斷性經營業務和非壟斷性經營業務進行“分拆”的層面，尚未形成規范的準入制度，壟斷環節的壟斷業務還不能形成企業間的競爭。

由于新廠商沒有隨時進入的可能和缺少潛在競爭者，在位廠商缺乏來自其他廠商和新進入者的競爭壓力，也就沒有提高效率、降低價格和改善服務的動力。使改革有可能蛻化為在原壟斷企業內部瓜分利益，甚至將“大壟斷”演變成“小壟斷”、集中壟斷分拆為分散壟斷:或者改革的結果僅僅是打破了廠商壟斷，而仍不放棄國有包辦，“改革”演變成為“分拆”而“分拆”，“競爭”也演變成缺乏預算約束的國企之間的拼爭:而政府管制職能的改革也將因此而延緩。利益集團左右著價格改革和價格調整的現象也就難以改變。

四是公共產品價格管理不完善。

一來規制公共產品價格相關法規不完善。目前，我國尚未出臺專門的公用事業價格法律、法規，對價格的管理缺乏規范的標準和方法，對企業的產品定價缺乏制衡機制。由于法律法規不完善，往往造成在公用事業價格的制定和調整過程中就事論事，降低了公用事業產品定價的科學性。

二來價格管理部門職能單一，無法控制與價格相關的因素，也不參與市場準入、需求管理及運行成本的監控，存在管理部門與企業之間信息嚴重不對稱的情況，對價格的審批難以做到科學和合理。在我國對公共產品價格的管理中，存在多頭管理、政企不分、內容陳舊、監管不力等問題。

三是定調價程序中監督機制不完善。由于價格主管部門在定、調價過程中部門內和部門外的監督與約束機制不健全，使其在行使公共權力的過程中，往往屈從于公用事業企業及政府其他有關部門的壓力，制定和調整的價格不能很好地反映消費者的要求和意見而受到置疑。

四是公用事業價格聽證會在定價程序中的地位并不十分明確，公用事業企業及其主管部門、消費者各自的權利和義務不明，人員組成的結構不合理，消費者在聽證會中處于弱勢地位，導致價格聽證會在定價的具體實踐中流于形式，聽證會的功能不能充分發揮。

重新認識自然壟斷問題，

對公共產品的生產經營進行結構性改造

首先是對其現有的部門結構進行改造。

其核心是使自然壟斷業務和非自然壟斷業務分離，即對現處壟斷地位的國有壟斷性企業進行分割，將網絡經營和非網絡經營分開。

對網絡經營業務繼續實行區域性獨占，價格仍由政府管制，同時對非網絡經營業務變一家獨占為多家競爭。

允許非網絡所有者按政府規定的價格及技術標準使用網絡，即任何企業都可以在非自己擁有的網絡范圍內經營非自然壟斷性業務。

其次是改革公共產品投資體制。

通過中央和地方政府的財政投資、公共產品經營企業的經營性收入再投資、政府和銀行的低息貸款及發行債券籌資、引進外資等方式，實行投資主體多元化，實現公共產品生產經營的穩定、多渠道資金供給。

再次是改革公共產品經營體制。

第一，改革政府的干預行為。將政府直接生產與經營公共產品的傳統方式，改變為補貼和管制方式來干預公共產品經營。

第二，進行市場化改革。將不具備自然壟斷的公共部門果斷地推向市場。

第三，明確劃分公共產品經營職能。政府可將某些城市道路、橋梁、港口等基礎設施的專門經營權拍賣給私人、法人團體和外商，由它們來經營;也可以將一部分壟斷性行業的現有國有企業資產或將要建成投入使用的資產出售:還可以實行股份制改造，由股份制企業或私營企業來經營，政府可以盡快收回投資。對于不能出售和股份制的企業，政府可以采用租賃、托管和公司化等方法實行商業化經營，從而縮小政府直接經營的范圍。

深化公共產品的價格改革內容

轉換價格形成機制。對自然壟斷行業中的非自然壟斷業務，在價格形成中引入競爭機制，使價格在市場競爭中形成。同時，對自然壟斷業務繼續實行政府定價或實行政府管制價格，但必須建立規范的價格形成規則、制度。

規范價格構成，建立成本約束機制。應完善價格形成中的成本構成，推行制定價格以社會平均成本為基礎;建立規范的工資增長和約束機制，確立合理的報酬標準;取消各種價外加價或收費制度;加強成本調查，在條件成熟時實行行業社會平均成本公布制度。

理順價格關系。一是取消價外加價和各種基金，改變價格的扭曲狀況。二是逐步提高偏低的公共產品價格。使生產經營企業能夠基本上做到收支平衡乃至略有盈利。

完善政府制定的服務產品價格形成，

做到價格形成的科學、民主、合理

第一，對于壟斷性服務行業的價格，必須以服務平均成本、平均利潤率、服務設施利用率、服務比價、服務差價等市場運行指標為參照系，通過價格聽證、制定成本約束機制和制定相應的法律法規，實現壟斷性服務行業的價格科學、合理。

第二，對于服務的公共產品價格，應改變目前存在的公共服務部門財政補貼普遍不足和服務生產目標錯位的狀況。

加強財政補貼，提高服務業內部效率和相對收益水平，保證公共產品的供給。為此，應建立公益性服務的成本補償機制和公益性服務補償基金，完善公共服務和公益補償機制。對公共服務部門應完善財政補貼制度，保證公共服務所需投入。

同時，相應壓縮公共服務部門的冗員，減少免費享受公共產品的范圍，使之與國力財力相適應。

第三，完善價格聽證制度，廣泛吸收消費者參加。

實行價格聽證的辦法可以提供消費者參與價格制定的機會，但是聽證的組織和聽證程序方面還有需要改進的地方。

從目前實行的情況看，參加聽證會的代表基本是生產經營企業代表、消費者代表、專家學者和政府部門的代表各占三分之一，這種結構不合理。作為要求提價的生產經營企業，其任務是在會上闡明提價的理由，解答代表提出的問題，而不能也作為代表參加投票。因而現行聽證會的代表構成和聽證辦法不公平。

改進的辦法是，更多地吸收消費者參與。聽證會的代表由消費者代表、專家學者和社會團體、政府部門的代表組成，其中消費者代表應占代表的三分之二。還要請媒體進行輿論監督。實施聽證前應該把企業的成本公開，提高聽證的透明度。不能每次聽證只有那幾個代表知道比較詳細的情況，盡可能向社會公布，通過報紙、網絡、廣播，讓廣大群眾知道，直接參與發表意見，使聽證會盡量做到科學、民主、公平、公正，更能反映群眾意見。

制定和完善相關的價格政策，保障居民能夠獲得基本的教育和醫療服務以及社會保障服務。

認真落實九年義務教育制度，尤其是解決好農村的義務教育問題。在財政狀況較好的經濟發達地區將義務教育的年限擴展到高中，即將九年義務教育增加到十二年。取得經驗后，逐步向其他地區推行。在價格和稅收上均應實行優惠政策，并向農村傾斜。

國家制定的醫療服務價格，應該區分基本醫療和非基本醫療，實行不同的價格或收費辦法，即基本醫療價格應使全體國民能夠看得起病吃得起藥，其價格能夠補償醫療單位成本即可。由此，政府應該主導建立覆蓋全體國民的基本醫療保障制度，全民醫療保障不僅要作為一項社會福利，而且更要成為國家制度的基本原則。還要深入改革公費醫療服務制度，對非基本醫療部分，則應參照市場價格制定，以使醫療單位能夠獲得正當收益。

重塑價格管制監督機制，建立適應社會主義市場經濟體制的公共產品價格監管體制。

目前在有的地方或部門亂收費現象相當嚴重，與相關部門的監管不力有關。以教育亂收費為例。教育亂收費連續6年居于價格違法大戶之首，但屢治不爽，收效甚微，其原因就在于系統執法存在問題，即執法者和被執法者在利益上休戚與共。而亂收費的直接監管部門發改委如果隔著教育主管部門和地方政府去治理亂收費，甚至屈從于相關的主管部門或地方政府的壓力，其收效可想而知。

可見，無論治理亂收費還是打擊各種價格違法行為，都必須切實加強監管。規范的自然壟斷行業價格監管體制，主要包括:

一是規范的定價方法。遵循“公平合理、切實可行”的原則，制定規范、合理的定價標準和方法。

二是規范監管程序。由法律法規明文規定實行監管的行業范圍、監管的政策目標(至少包括價格公平、合理負擔成本、消費合理化)和監管的組織機構等;負責實施監管的機構公布申請特許經營權的資格和批準程序:監管機構以公開、公正的方式為接受監管的自然壟斷企業制定或調整價格:監管機構根據有關法規對自然壟斷企業的執行情況進行嚴格的監督。

三是建立職能完備的價格管制機構，實現價格審批與成本監控一體化。參照國際通行做法，以價格管制為中心，將價格管制機構與市場準入、運行規程等管制機構合并，建立各級公用事業管制機構。四是培育有實效的社會監督體系。我國現有條件下，對管制者的監督體系可從以下方面人手:管制規則法制化，建立專業性的消費者協會，普及提價公證會制度，信息公開化。■

(作者系中國社科院財貿經濟研究所研究員)