規(guī)范發(fā)展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

湯　平

中央1號文明確大政方針

今年中央1號文件是新世紀(jì)連續(xù)第六次鎖定“三農(nóng)”問題，這也是改革開放以來中央一號文件第十一次鎖定“三農(nóng)”，可以看出中央解決三農(nóng)問題的決心。1號文件第十八條明確提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)，按照完善管理，加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估，合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)”。

在十七屆三中全召開之前，胡錦濤總書記考察安徽鳳陽小崗村時明確表示：不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

2008年10月12日發(fā)布的黨的十七屆三中全會會議公報指出：“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。”

資深三農(nóng)專家杜潤生在接受記者采訪時說：穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)不變，并不等于土地不能流動。要允許農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，也就是轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。允許農(nóng)民實行土地有償轉(zhuǎn)讓，到城里務(wù)工的農(nóng)民還有點保險，有償轉(zhuǎn)讓的租金就等于他們的保險費(fèi)，土地由農(nóng)民自主經(jīng)營，農(nóng)民對土地的親近感才能維持。

北京市農(nóng)委副主任陳濤認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)必須堅持“三不得”，堅持以農(nóng)民為主體，強(qiáng)調(diào)自愿原則，不論是轉(zhuǎn)入或者轉(zhuǎn)出，任何組織和個人不能強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，不能防礙自主流轉(zhuǎn)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，要通過市場調(diào)節(jié)，規(guī)范市場達(dá)到規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益。政府在這個市場行為的過程中，最重要的是規(guī)范管理，加強(qiáng)服務(wù)，保障農(nóng)民的合法利益。

北京市的政策及措施

為了落實中央1號文件，北京市政府出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村改革促進(jìn)農(nóng)民增收的若干意見》，《意見》提出深化農(nóng)村土地制度改革，認(rèn)真落實黨在農(nóng)村的基本政策，年內(nèi)開展農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)落實情況檢查工作，對存在的問題進(jìn)行整改，依法保護(hù)土地所有者權(quán)益，強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，制定促進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策意見，完成市和區(qū)縣兩級農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息平臺建設(shè)，建立健全流轉(zhuǎn)合同簽訂，登記、備案制度，建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助制度，增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)受益。

陳濤向記者介紹了北京市關(guān)于土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)采取的主要措施：

堅持因地制宜，允許農(nóng)戶以多種方式流轉(zhuǎn)。據(jù)了解，2004年，北京市下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)的意見》，提出了因地制宣，分類指導(dǎo)的工作原則，各郊區(qū)縣委、區(qū)縣政府結(jié)合本地實際，配套制定有利于保護(hù)農(nóng)戶主體權(quán)益的流轉(zhuǎn)政策，允許采取多種形式流轉(zhuǎn)。目前，北京已經(jīng)形成確利形式流轉(zhuǎn)、確股形式流轉(zhuǎn)，確地后流轉(zhuǎn)三種形式，采取確利和確權(quán)確股形式流轉(zhuǎn)的主要通過轉(zhuǎn)包，租賃和股份合作三種方式流轉(zhuǎn)。確地后流轉(zhuǎn)的土地主要采取轉(zhuǎn)包，出租，互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作五種方式流轉(zhuǎn)。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。近年來，各區(qū)縣在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，重點結(jié)合發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)觀光休閑產(chǎn)業(yè)，采取農(nóng)戶協(xié)商自行流轉(zhuǎn)和村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)等多種方式，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)方面，有的采取農(nóng)戶通過協(xié)商，采取互換和轉(zhuǎn)包等辦法調(diào)劑土地，自主建設(shè)溫室和大棚發(fā)展生產(chǎn)，有的是村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，主要是在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上將土地流轉(zhuǎn)給村集體后，由村集體統(tǒng)一建設(shè)溫室大棚，采取由本村農(nóng)戶一次性買斷，租賃經(jīng)營，也有少部分由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)接轉(zhuǎn)土地發(fā)展高端設(shè)施農(nóng)業(yè)。

積極組織搭建信息平臺，為農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)服務(wù)。2006年通州區(qū)在全市率先搭建起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺，擴(kuò)大信息覆蓋和服務(wù)半徑，截至目前，通州的平臺網(wǎng)站的點擊率就達(dá)到5萬余次，共上傳信息4000余條，涉及土地6萬畝，通過平臺流轉(zhuǎn)的土地面積達(dá)到4萬多畝，共涉及農(nóng)戶4315戶。通州，房山，大興和順義已經(jīng)開通了流轉(zhuǎn)信息平臺，今年，北京計劃在其余區(qū)縣建設(shè)信息服務(wù)平臺，達(dá)到全覆蓋。

加強(qiáng)土地管理和服務(wù)，規(guī)范農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，近幾年，全市普遍加強(qiáng)了對流轉(zhuǎn)工作的管理，特別是結(jié)合農(nóng)村土地突出問題專項治理工作，在進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營后續(xù)工作的同時，重點加強(qiáng)了對土地流轉(zhuǎn)合同及確權(quán)確利證書的管理。

下一步北京土地流轉(zhuǎn)的著力點

針對北京市土地流轉(zhuǎn)狀況，陳濤認(rèn)為，下一步北京應(yīng)當(dāng)做好如下幾方面的工作：

繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營關(guān)系。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提，要加快建立農(nóng)村土地承包規(guī)范管理制度，盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，保持承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變。要認(rèn)真做好群眾思想工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶，并逐步提高農(nóng)戶土地確權(quán)受益。對原有的長期限，大面積，低租金等不規(guī)范的承包合同，要進(jìn)行完善，通過協(xié)商適當(dāng)提高租金，對到期的合同要履行民主程序，依法、合理的確定經(jīng)營方式。

加強(qiáng)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策引導(dǎo)。目前，北京市正在加緊研究推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施，主要是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式和途徑，鼓勵農(nóng)民采取多種方式流轉(zhuǎn)，重點發(fā)展專業(yè)大戶，家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社。

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂和登記備案制度，加強(qiáng)服務(wù)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信息平臺的建設(shè)，暢通農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息渠道。加強(qiáng)典型引導(dǎo)和示范，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。